2.台胞待遇“参照涉外”有实无名
在大陆中央层级立法机构和行政部门出台过的直接与涉台事务相关的法律法规和政策文件中，较少有台湾居民待遇应“比照”“参照”或“依照”在华外国公民待遇的明确规定。但在早期的这些法律法规和政策文件中，确实有许多明确的限制性规定，幷在实务层面得到较为严格的执行，如暂住证制度、住宿登记制度、就业许可制度，等。我们针对在华外国公民也实施此类限制性制度，只是在执行的主体、程序、范围、严格程度等方面存在差异。在1980-90年代，大陆的许多景区向台湾同胞收取高于大陆游客的门票费，就像向外国游客收取高额门票费一样。台胞在大陆旅行期间，也像外国人一样只能入住特定酒店。往来台湾（以及港澳）的航班与国际航班一样，使用同一个（国际·港澳台）出入境通道，而非国内通道，迄今仍普遍存在。我们在近期的调研中也发现，部分高校对港澳台学生的住宿安排像对待外籍留学生一样，把他们与大陆学生分开，而不是与大陆学生混合住宿，这实际上也是一种“参照涉外”的安排。
因此，虽然我们较少有法律法规和政策文件明确规定在陆台胞的待遇应参照在华外国公民，但在相关条文和实际操作上又确实遵循着“参照涉外”的“潜规则”，或者说，我们早期应对台胞待遇问题的基本思路与应对台资待遇一样，都是“参照涉外”，只是台资待遇的“参照涉外”有较多的明文规定，而台胞待遇的“参照涉外”较少有明文规定，基本上是“有实无名”。近年来随着对同等待遇的强调，我们正在努力消除或减少对台胞的差别待遇，客观上有助于淡化“参照涉外”色彩。
3.机构设置上的合署办公
涉台法律法规和政策措施的贯彻执行、涉台事务的日常管理，都需要具体的组织机构和执法队伍。在中央层面，涉台事务由中央台办/国务院台办专门负责。但在多数中央部委内部的机构设置上，负责涉台事务的机构与负责涉外事务的机构合署办公、且涉台机构附属于涉外机构的现象比较普遍。例如：财政部设有国际经济关系司（港澳台办公室）；科技部、人社部等部委设有国际合作司（港澳台办公室）；教育部设有国际合作与交流司（港澳台办公室）。交通运输部设有国际合作司，其职能之一是“负责对港澳台合作交流相关事务”。国家发改委设有外资司，其职能之一是“组织拟订本外币国际商业贷款（含境外发债）规划”。
在地方层面，涉台机构附属于涉外机构幷与之合署办公的现象更是普遍存在。绝大多数高校和科研机构把涉台事务交给其外事机构办理。例如，沪上某科研单位的国际合作处（正处级）内设有台港澳办公室（副处级），某大学的国际合作与交流处（正处级）内设有港澳台办公室（副处级）。在更低层级的行政部门，如地厅级和县处级行政区，其外事部门的业务大多包含港澳台侨等事务，带有明显的“大统战”色彩。
严格来说，合署办公幷不等同于“参照涉外”。这种机构设置模式的出现，主要有两方面的原因：一是出于节约行政成本的考虑，特别是行政级别越低的地区和单位，受到行政成本的约束越明显，更易于出现涉台机构与涉外机构合署办公的现象；二是涉台事务与涉外事务确实存在许多相似性，例如两者都涉及到境外事务⑪，都需要与出入境等部门打交道，都有相似的审批程序，都与国家安全议题密切相关等。
三、“参照涉外”惯例的历史贡献与主要问题
1.历史贡献
毋庸置疑，在相应的历史时期，“参照涉外”的惯例和做法使我们较好地处理了台资待遇和台胞待遇的难题。两岸关系的特殊性和复杂性决定了这个难题首先是个政治难题，其次才是法律难题和政策难题，而且只有在政治层面得到妥善解决后，法律层面和政策层面才有可能得到解决。“参照涉外”的惯例和做法正是这样一种不得已而为之的变通安排。
毋庸讳言，两岸官方之间、两岸民众之间、以及各自官方与对方民众之间长期以来都存在着不同程度的猜疑和不信任，都涉及到各自主观认知的安全问题。特别是在改革开放之初的1980年代和外部环境较为严峻的1990年代，我们对来自台湾的事物不可避免地抱有警惕心态。在这种情况下，我们在涉台事务中非正式地创造出“参照涉外”的做法幷形成惯例，既有不得已而为之的现实无奈，更有妥善处理涉台难题、不断推进两岸交流合作的现实激励。四十余年来，两岸在经贸交流和人员往来上取得的巨大成就，正是“参照涉外”惯例的务实性和有效性的鲜明体现。
2.主要问题
涉台工作长期遵循这些或明文规定、或有实无名的“参照涉外”惯例，也给我们带来了诸多困扰，给两岸融合发展和祖国统一大业带来了一些不利影响。
首先，对于那些长期享受优惠待遇的台商群体来说，他们多为台胞群体中的强势成员，这些优惠待遇可能使他们在面对大陆本土企业和大陆居民时，有意无意中滋生出“高人一等”的不良倾向或情绪。而通过“参照涉外”获得的优惠待遇也可能使他们中的某些人以“外国人”自居，从而不利于巩固他们的中国人身份认同，也不利于他们正确处理与大陆当地居民的关系。在同等待遇政策全面落实前的1980~2010年代，许多地方都有个别台商倚仗经济实力和特殊身份，以及两岸司法尚未有效衔接的漏洞，违反公序良俗、甚至违法犯罪的司法案例，就是这方面的例证。
其次，对于那些长期遭受限制性待遇的普通台胞来说，他们在大陆的就业、旅行、住宿等日常生活层面，经常遭遇制度性困扰。这与“两岸同属一个中国”“台湾同胞也是中国人”“两岸一家亲”等话语体系所营造的政治氛围存在明显冲突，可能使他们怀疑大陆的诚意，甚或产生怨愤情绪。我们在日常涉台工作中确实听到过此类抱怨，特别是那些心怀美好愿望来到大陆的青年台胞由此产生不良情绪，如果这种情绪长期存在，会对他们的政治认同产生负面影响。
第三，对某些涉台事务采取的“参照涉外”做法，以及合署办公这样的机构设置，也可能对广大人民群众、甚至相关部门及其工作人员造成思维观念上的错位，有意无意中把涉台事务当作涉外事务来处理，把台湾同胞当作外国公民来看待。例如，长期以来我们把往来港澳台的航班与往来国外的航班置于同一个通关通道，履行相同的通关程序，⑫就容易使大陆居民把台湾同胞当成外国人而非中国人，甚至也会给部分台湾同胞造成这样的错觉。此外，许多地方的涉台婚姻登记参照涉外婚姻登记来办理，甚至把所有涉及境外人士的婚姻登记简称为“涉外婚姻登记”，模糊了涉台事务与涉外事务的本质区别，根本原因就在于相关地区的民政部门已在潜移默化中形成“涉台婚姻等同于涉外婚姻”的错误观念。
最后，从推进两岸融合发展的视角看，“参照涉外”的惯例和做法也有不利于融合发展的一面。“参照涉外”的本质是差别待遇，而融合发展的实质是趋同化发展，即两岸同胞和社会在相容的制度环境、市场环境、人文环境中形成价值观念、社会心理和行为方式趋同发展（至少不冲突）的良性局面。差别待遇的长期存在，势必有违融合发展的要求。无论是优惠待遇还是限制性待遇，都会强化台胞（甚至大陆居民）的两岸身份区隔意识，不利于形成趋同的社会心理和身份认同，阻碍两岸融合发展。
余论
中国大陆于2001年底加入WTO后，随着对外资企业更多强调“国民待遇”，大陆对台资企业和台湾同胞也更多强调“同等待遇”，但“国民待遇”与“同等待遇”这两个概念之间幷非简单的对应关系。“国民待遇”的概念主要由WTO相关规章做出界定，在国际社会具有相当大的共识，实施对象是一个国家或地区管辖范围内的外国公民；而“同等待遇”具有鲜明的中国特色或两岸特色，是大陆政府为解决在陆台资和台胞待遇问题而专门提出的政策概念，是其他国家和地区所没有的。甚至台湾当局对于大陆居民在台湾地区的待遇问题，也没有使用“参照涉外”或“同等待遇”之类的概念，而是通过“两岸人民关系条例”及其子法体系加以规范。
当前，两岸经济社会融合发展已经成为大陆对台政策的主旋律，涉台事务中的“参照涉外”惯例也将随着台资台胞同等待遇的落实而逐渐淡出对台政策话语体系。值得注意的是，当前关于台资台胞同等待遇的规范，大多还是以政策文件的形式发布出来，在省级及以下层面政策文件更是主流形式。政策文件的优势是灵活性和时效性较强，但其最大不足是位阶较低、约束力较弱、法治化程度不高，在实施过程中容易产生歧义甚至争议，不利于使广大台胞对大陆的投资和生活环境形成稳定预期。因此，我们今后在涉台事务领域淡化“参照涉外”惯例的负面影响、建构“同等待遇”政策话语权的过程中，应注重运用法治思维，把同等待遇的相关政策规定适时升级为相应的法律法规，使两岸融合发展得到法治化支撑，使两岸融合发展之路能够行稳致远。
注释：
①本文所说的“法律”，是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定幷生效的规制性文件。本文所说的“法规”，即“行政法规”，是指以国务院令的形式颁布的规制性文件。本文所说的“政策”或“政策措施”，是指由国务院或中央相关部、委、办、局等机构发布的除国务院令以外的规定、决定、办法、意见、措施、通知等规制性文件。省级及以下行政区制定的涉台规制性文件，由于数量庞杂，而效力只限于该行政区之内，故未纳入本文的研究范围。
②《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》（1999年），中华人民共和国中央人民政府网站：https://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60200.htm
③季烨等：《从参照外资到同等待遇：台胞投资待遇标准的嬗变及其极限》，载《台湾研究集刊》2021年第5期，第43页。
④此类规定主要由中央相关部、委、办、局等制定，较为分散，且大多出现在其主题幷非涉台事务的政策文件中，因而短期内难以收集齐全。
⑤《国务院关于台湾同胞到经济特区投资的特别优惠办法（1983.04.05）》，中国台湾网：http://lib.taiwan.cn/zhengce/202101/t20210114_12317138.htm
⑥《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》，中华人民共和国中央人民政府网站：https://www.gov.cn/zhengce/202203/content_3338024.htm
⑦《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》（1994年），中华人民共和国中央人民政府网站：https://www.gov.cn/banshi/2005-09/01/content_68769.htm。2016年和2019年两个修订版本从略。
⑧《中华人民共和国外商投资法实施条例》，中华人民共和国商务部网站：http://mg.mofcom.gov.cn/article/ddfg/202001/20200102927461.shtml
⑨《关于印发<关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施>的通知》，中共中央台办、国务院台办网站：ttp://www.gwytb.gov.cn/wyly/201802/t20180228_11928139.htm
⑩《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施（全文）》，中华人民共和国中央人民政府网站：https://www.gov.cn/xinwen/2019-11/04/content_5448363.htm
⑪在大陆/内地的政治话语体系中，“境外”一般是指“关境之外”，而非“国境之外”，即中华人民共和国海关部门管辖范围之外的物理空间。香港、澳门和台湾地区都属于“境外”的范畴。
⑫目前这种情况在部分城市（如上海浦东机场）已得到部分纠正，港澳台居民入境大陆时与大陆居民从境外返回大陆时，走同一个“中国公民”通道。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年7月号，总第319期，P40-45） |
