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| 促进两岸融合发展是新时代推进两岸关系发展与祖国和平统一的重要途径 |
中评社╱题：论闽台融合发展法治保障的基本要求及推进路径 作者：曾丽凌（福州）；博士，福建江夏学院法学院副教授；硕导，福建省台湾法律研究院副院长
闽台融合法治环境建设，应具备区域法治基本要求，并依循相应的实践路径。闽台融合法治保障的基本要求包括：提升立法品质，增强规则透明度；实现“非限缩型”的法治现代化；多层级“共同治理”的法治现代化。其推进路径包括：构建科学立法机制，完善涉台地方法律体系；保障社会民生融合发展需求，拓展涉台地方立法所涉领域；健全政府和社会法治，探索闽台地方共同治理模式。
促进两岸融合发展是新时代推进两岸关系发展与祖国和平统一的重要途径。2019年1月，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念大会上发表重要讲话，特别强调“深化两岸融合发展，夯实和平统一基础”〔1〕，明确将两岸融合发展作为推进国家和平统一的重要基础。2019年3月10日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议福建代表团审议时发表讲话，对如何进一步做好对台工作做出明确指示，不仅继续要求推进“两岸应通尽通”，包括“提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通”，而且要求“努力把福建建成台胞台企登陆的第一家园”，并“探索海峡两岸融合发展新路”。〔2〕
在闽台融合多年的发展求索历程中，社会面的法治建设相对于产业面的经济建设而言，一直处于隐而不彰的次要地位。闽台融合法治保障措施之形成与发展，应有特定的现实背景以及体制需求，讨论闽台融合之法治化亦必须于历史发展脉络中寻绎其所蕴藏之意涵与法理问题。故本文将先就闽台融合法治保障所指涉之基本要求加以厘清，并在此基础上展开实践路径的探讨。
一、闽台融合发展法治保障的基本要求
法治（rule of law）是一个古老而悠久的，具有多层次意义的丰富概念。“在理念层面上，法治主要是指一种统治和管理国家的理论、思想、价值、意识和学说；在制度层面上，法治主要是指一种在法律基础上建立或形成的概括了法律制度、程序和规范的各项原则；在运作层面上，法治则主要是一种法律秩序和法律实现的过程及状态。”〔3〕依法治国，开展法治建设是中国在深化改革过程中提出的一项国家战略，是新时期实现国家和社会治理现代化的治国方略。中共十八届四中全会首次以党的纲领性文件形式对新时期中国法治建设做出了宏观的顶层设计和全面的战略规划，明确了我国新时期法治建设的基本方略、目标模式和价值准则。在推进社会主义的民主和法制建设，实现法治理想的过程中，需要经由各个层次的具体法律以及多元化的法治实践主体根据法治价值的导向和法治理念的认同加以具体化。闽台融合“法治化”就是在全面推进法治中国建设背景下，国家宏观法治化战略在具体问题和区域问题上的深化和展开，也是区域法治文化在特定空间地域的实践和发展。
历史上，闽台两地就一直保持密切的联系。福建和台湾不仅地缘相近、血缘相亲，而且在语言文化、宗教信仰、传统习俗等方面形成了具有众多相同或相似特征的区域文化。“区域自身独特的、无法替代的历史、人文资源兼具传承与创新意义，是区域法治的文化特色，也是发挥区域比较优势的重要条件。”〔4〕闽台区域经济、文化、习俗等与区域法治发展是相互影响和相互作用的，前者往往深刻影响着本区域人们的思维方式与价值观念，从而影响区域法治的发展，并构成闽台融合“法治化”运行中最具有基层性和现实性的特色底蕴。闽台长期合作所形成的两地人民交往的良性社会秩序结构，可最大程度地发扬解决两地人民法律分歧的创造性，形成一种合乎法律逻辑和文化理性的现代法治文化。实践证明，相对全国其他地区而言，福建长期以来的涉台地方立法、司法和行政行为已形成一种对台更为包容的品格，既履践国家层面的法治统一，又彰显区域法治文化的特色。
具体而论，基于“法治”的基本理念，结合闽台区域法治文化特点，闽台融合法治保障的基本要求应包括以下三个方面：
（一）闽台融合法治保障要求提升立法品质，增强规则透明度
“当前，两岸都已经选择法治作为社会治理所遵循的主要方式和核心价值，两岸都认同通过法律的社会治理是最佳的政治模式。”〔5〕相比于倚赖政治考量、政策主张和个人政治意识的“人治型”两岸关系模式，“法治型”则更多地期待法律规则具有更高的可依赖性、可预见性及法安定性。“法治的目标是建构稳定社会秩序，然而，这是以社会本身大格局的稳定为前提条件的。”〔6〕在当前两岸关系复杂多变的局势下，现实的不确定性使得涉台法治之路变得尤为困难。从当前各省市频繁推出以“惠台*条措施”为主要形式的涉台政策可见，涉台工作方法不得不侧重运用经济手段和政策调整，而非法治方法。然而，特殊性并不是放弃法治理想的一般理由。相反，处理两岸关系问题，比以往任何时候都更加需要运用法治思维和法治方法。通过省一级人大立法，将各地推出的涉台改革创新措施予以确认和完善，从规则层面明确涉台事务运行机制和管理方式，不仅有助于为台胞在大陆的发展提供稳定的目标预期和法律环境，促进台胞台企落地生根、转型升级，而且有利于及时评估各类先行先试措施的实施效果，在经验总结基础上，及时固化规则，实现开拓性改革经验的推广复制。
尽管福建省为两岸地方事务“先行先试”做出了立法表率，但毋庸讳言，客观来看，福建省涉台立法在体系、内容、时效性及立法机制等诸多方面仍存在一些不足：一是系统性、规范性仍有不足。表现在涉台地方立法与上位法或其他法律规则之间存在内容重复或冲突之处，例如台胞投资审批制的相关规定与上位法及实践已有不符；涉台立法中同一概念用语不同或者使用非规范法学概念用语，例如采用“台胞随行家属”的表述，即非规范法学概念。二是涉台立法调整内容有一定的局限性，表现在调整内容主要关注台胞台企经济类权益，社会权益保障仍不全面，政治权利则几乎不涉及；在调整对象上主要关注台商、台企员工及随行家属等，对其他在闽台胞权益保护立法供给不足。三是涉台立法时效性不足。涉台地方立法内容中存在对两岸社会热点问题以及涉台事务中的新问题回应度不高的问题。四是涉台立法完成度不足。由于涉台立法的敏感性、专业性高等因素决定了涉台地方立法的难度较大。例如福建省人大常委会立法规划（2018-2022）中有多项涉台专项立法规划，包括促进闽台养老服务合作、促进闽台青年交流合作方面的立法尚未推进完成。
公开透明的行政治理是保护和促进闽台融合的重要基础。透明度原则从确立到制度体系初步形成，要求不断提高，普及程度不断加强。透明度原则不仅是 “善治”的基本要求 ， 其蕴含的制度价值与“法治”价值理念高度契合，对立法、司法、行政程序的法治化提出了更高的要求。当前，大陆方面对透明度的要求主要定位于两大方面：一是政府措施与信息要及时公开；二是争端解决程序透明。即通常被看做与双边利益有关的信息的交换，比如投资机会、法律法规、政策措施等。但是过去的十几年，透明度的标准已经发生了演变，其变化的内涵概括为四个方面：（1）对东道国与投资相关的相关法律、 法规、政策、措施、决定、判决、裁定以及程序的公布、公开和公众参与要求。也就是，利害相关方能够有机会参与到与其有关的立法程序和行政程序中。不仅已生效的法律法规和政策措施要求公开透明，对正在起草中的草案也提出公开要求，突出公众参与立法决策和行政决策，赋予利害关系人乃至普通自然人发表评论的机会，有的还深入到行业标准的制定程序。（２）透明度要求的实施机制安排（包括磋商、通报和信息交换，谘询点、联络点制度、行政程序和复审程序要求等）。（3）对仲裁和调解等的争端解决机制的透明度要求。
然而在深化两岸融合发展过程中，“惠台政策措施，涉及众多职能部门，各省市出台的具体办法，都对应一家或多家行政单位，但大多数具体办法都缺少办事流程和谘询电话及联络人，缺少统一归口平台。”〔7〕涉台网站的内容偏宣导，缺办事指南和指引，政策文件公开不完整，内容滞后，甚至长期不更新。
总而言之，闽台融合法治之路，特别是形式法治之下的可能性，就因为法律的不确定性、模糊性等缺陷而出现了某种程度的前提之殇。未来，在涉台工作的诸多领域，都需要根据两岸不断发展的社会关系现实，对法治之法进行完善、増修，从而使法治之路成为可能。
（二）闽台融合法治保障要求实现“非限缩型”的法治现代化
所谓“非限缩型”的全面法治现代化，指的是不自我限缩于经济贸易领域，而是全面拓展至文化、社会、政治各领域，既突出经济权的完善，亦突出社会权的构建，既重视经济法律规则体系建设，亦强调主体身份品格的培育塑造。何谓“社会权”？依德国学界见解，这一概念无疑应包含：请求工作之权、保障社会特定族群在社会及文化上有适当的发展机会、社会扶助及社会保险请求权。此外，随着社会发展，还有认为，适当居所请求权及适合人类居住之环境请求权亦应列入社会权之概念。〔8〕
从近期有关台胞社会政策之推行、社会给付之提供来看，无论于质之演变还是量的扩充上，均引人注目。无论在医疗保险、公积金的政策适用上，还是在日常居住、出行生活的身份管制上，均使得台胞能免于差别待遇，而享受与大陆地区居民平等之“同等待遇”。然而，上述推陈出新之做法仍停留在“惠台政策”的层面，仍存在不确定性、局部性和有限性。社会权的构建仍远不足以支撑在陆生活台胞的“融入性”群体角色认知和“主人翁”社会治理参与。事实上，在民主法治比较健全的的国家中，以法律固定的社会主体身份，更能保障社会生活的民主化、规则化，从而形成法律基础上的社会信任与合作。故此，“非限缩型”的法治化方能较为清晰地界定政府在推行社会政策、提供社会给付时，其于法律上应遵守之边限何在。唯有如此，方能使社会政策之推行、社会给付之提供，免于机会政治之嫌疑，使台胞真正形成成熟的、积极的身份认知，并进而成为法治社会的实际参与者、推进者、建设者和受益者。
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