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| 大湾区建设是新时代助推港澳积极融入国家发展大局的重大战略部署 |
中评社╱题：粤港澳大湾区区际行政法律冲突的宪法学思考 作者：冯泽华（深圳），深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生、中国法学会会员
作者指出，基于“一国两制”的宪法理性，粤港澳大湾区出现的区际行政法律冲突，对内地与港澳融合性宪制秩序的重构产生巨大挑战。尽管区际行政协议协调行政法律冲突合乎宪法规定且取得一定实效，但由于合作与争端解决机制不健全而亟需拓宽行政法律冲突的宪治空间。因此，大湾区在吸收国际一流湾区协调区域发展经验的同时，应以推动行政法律规范一体化建设为核心要义，善用授权性决定，建构以大湾区居民为标准的公共产品分配制度，并加强全国性法律建设和确立区际性规则的法律地位，最终消解区际行政法律冲突。
“一国两制”未能全面准确贯彻的情况下容易造成内地与港澳高度“分立”的宪制秩序，〔1〕在此种背景下，粤港澳合作所需的政府义务对接根基自然松动，三地合作的领域窄、程度低无法避免；质言之，粤港澳三地仍可坚守行政法律规范的属地效力，三地间的区际行政法律冲突并不明显。为应对港澳新形势的变化，2014年，中央发布白皮书重点强调，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，〔2〕全面管治权与高度自治权的有机结合随之成为“一国两制”的新法理，内地与港澳融合性宪制秩序的重构进程正式启动。作为宪制秩序重构的国家战略性工程——粤港澳大湾区（以下简称大湾区）横空出世后，粤港澳合作迎来新的发展机遇，三地的合作领域将比以往更宽，合作程度将比以往更高。国际一流湾区发展的经验表明：环境治理、税务、医疗卫生、建筑行业等领域的深入合作是生产要素获得高速流通的基石。大湾区欲想生产要素获得高速流通，就必须对环境治理、税务等行政领域进行协调，当共建共治共享的社会治理格局日趋生成，大湾区的区际行政法律冲突亦愈发明显。〔3〕所谓的区际行政法律冲突，是指同一国家内不同法域间的行政法律规范同时调整一个相同的法律关系产生冲突的法律现象。〔4〕大湾区具有三个法域，区际合作愈深入，区际行政法律冲突愈明显，若不及时化解该法律冲突，将对大湾区融合性宪制秩序重构的核心要义产生巨大挑战。鉴于此，本文先从大湾区区际行政法律冲突的基本特征及其宪治瓶颈出发，再从实践与理论的双重视野对区际行政法律冲突对大湾区建设的威胁等宪治问题进行阐释，最后在借鉴纽约湾区等一流湾区协调区域发展经验的同时设计能够协调区际行政法律冲突的宪治之道，期待研究成果能为大湾区建设贡献绵薄之力。
一、消解区际行政法律冲突的紧迫性
区际行政法律冲突对大湾区深度建设构成一种阻碍力，进而消耗内地与港澳宪制秩序重构的制度资源。易言之，区际行政法律冲突愈明显，宪制秩序重构的挑战愈大。那么，区际行政法律冲突是如何进行“破坏式运作”的？以下将从实践与理论的视角深入诠释区际行政法律冲突之困对大湾区深度建设的潜在堡垒。
（一）实践障碍
大湾区建设从短期与长远的视角来看，具有不同的递进式战略任务，故区际行政法律冲突之困对大湾区建设的实践威胁可从两个方面进行诠释：
首先，从阶段性战略任务来看，大湾区建设的初衷在于促进规则衔接，推动生产要素流动和人员往来便利化，进而全面推进内地同港澳的互利合作。〔5〕然而，区际行政法律冲突之困会随着大湾区深度建设而产生，若任其无序发展，将削弱大湾区建设实效。以往各种版本的粤港澳合作未能取得良好预期的重要原因在于区际行政法律冲突未能有效地予以解决，环境、税务、卫生等行政领域因而未能实现共建共治共享的社会治理局面。有学者便一针见血地指出，大湾区经济发展的最大障碍便在于三地间的法律冲突。〔6〕这一判断具有一定的道理，理由在于：第一，区际行政法律冲突从本质上阐释“一国两制”为维护港澳原有法律制度不变，而在大湾区内形成不同的三套法律制度，若粤港澳三地的行政法律规范完全一致，则不必刻意制造不同的法律制度。回归前港澳的行政法律规范业已自成一体，且对社会关系的调整产生持久影响，不可能完全采用内地的行政法律规范。第二，区际行政法律冲突可以诠释内地与港澳行政法律规范间的互动关系，因为只有存在互动关系，才能让具有明显属地效力的行政法律规范产生冲突。正因如此，行政法律冲突才可能在同一层级的上位法间协调适用。如果强调形式上的法律阻隔，〔7〕则无此种逻辑倾向。第三，区际行政法律冲突产生的理由很多，基于身份为标准的人口流动管制是其中一个原因，维护国家安全、保持港澳的繁荣稳定等亦是区际行政法律冲突产生的重要原因。总之，在不触及区际行政法律冲突的前提下，大湾区建设根本不可能进入“深水区”，只能进行一种城市资源间的协调与配置、各自为战的合作，而非追求区域内部畅通、要素真正流动的合作。鉴于区际行政法律冲突之困将削弱大湾区建设的实效，增加了内地与港澳融合的成本，各方有必要尽快协调区际行政法律冲突，保障大湾区生产要素的流通不因法律冲突而被阻隔。
其次，从长远的战略任务来看，大湾区建设的最终目的在于重构内地与港澳的融合性宪制秩序，而这一秩序需要中国法律体系的融合性建设方得圆满。于一个国家的长远发展而言，区际行政法律冲突的长期存在绝非良态。不同于美欧国家保持中央与地方相对独立性的国家结构演变进路，在长期强调大一统文化基因的中华大地，法律冲突意味着不和谐，有碰撞之意，需要协商，由此而造成国家统合成本的上升，甚至为了满足少数往大多数群体融合的需要而在法律层面上制造区别对待，例如国家为了尽快推动港澳居民〔8〕的人心回归而在内地法律体系上配置优于内地居民的权利种类及其保障措施。〔9〕这种区别对待的措施固然在特定时期具有合理性，是国家统合不可避免的嬗变过程，但随着全体公民法治意识的增强，长久维持宪法权利二元配置的状态势必触碰宪法平等原则的红线，容易造成中国宪制秩序的“二元结构”，〔10〕最终不利于保持中国法律规范适用对象的普遍性与法律体系的统一性。〔11〕如《兵役法》不在港澳实施，港澳居民作为中国公民暂免兵役义务。此种怪局需耗费高昂宪治成本方能实现国家法律体系的统合。大湾区深度建设必然需要推动法律一体化建设，建构对接三地政府义务的渠道，保障法律规范适用对象的普遍性，逐步实现大湾区公共产品的平等分配，方能最大程度契合各方的利益需要。然而，港澳与广东在法律层面将继续存在近三十年的差异，为保障港澳法律制度的相对独立性，区际行政法律冲突必然长期存在，这是中国宪制秩序上允许的合理因素，这亦意味着大湾区建设具有法律统合的历史使命。有鉴于此，大湾区建设不能忽视区际行政法律冲突对融合性宪制秩序潜在的强大消耗力，而应将这种冲突现象的消极影响降至最低，化冲突为大湾区建设的内生动力。
（二）理论割据
理论的开展是为了更好地为大湾区建设提供科学指导，进而促进内地与港澳的融合性宪制秩序的形成，然而，长期以来，国际私法传统理论“任性地”坚持“公法禁忌”原则，〔12〕罔顾全球化发展的时代需要，许多学者基于路径依赖而不愿承认行政法的域外效力，视区际行政法律冲突为虚假之物，致使区际行政法律冲突之困嬗变成许多理论的“良性肿瘤”。以最为直接的理论威胁而言，区际行政法律冲突之困可从两个维度进行评析：
首先，区际行政法律冲突之困容易割裂法律冲突理论的整体架构。法律冲突本属法学之基本范畴，却几乎成为国际私法的“领地”。〔13〕当今世界，国家与国家或者地区之间的交流在民商事与刑事领域颇为活跃，故传统法学理论言及法律冲突，必提民商事与刑事法律冲突，似乎行政法在其中无用武之地。事实上，由于传统观点过于强调行政法的属地效力而不承认其域外效力，容易造成法理逻辑上的矛盾。典型的刑事法律冲突尚能通过引渡协议等合作路径予以解决，而与现实社会经济活动关系密切的行政法更不能固守成规，更需要通过区际行政协议或者自行设定特殊规范取得突破。在广东自贸区中实行的“港人港税”、“澳人澳税”政策，实际上是一种协调行政法律冲突的结果。尽管该税收制度表现为内地行政法律规范的一种变通，但本质是为保障长期处于低税状态下港澳居民的合理利益而设定的。近年来，随着国际私法学界研究的深入，愈来愈多学者愿意承认区际法律冲突中有行政法律冲突之维。〔14〕可以说，在一定程度上认可行政法的域外效力是保障区际合作深度进行的关键，更是法律冲突理论焕发生命力的“润滑剂”。
无独有偶，近年来，国际行政法愈来愈发展成为一门有别于国际公法的学科，〔15〕并主要致力于促进国家间的行政协作，共同应对国际公共问题。中国作为推动人类命运共同体建设的首倡国，也许会在行政法领域受到国外不同法律制度的排挤。中外不同的行政法律制度将需要进行更多的行政合作方能实现和谐相处。可见，国际行政法自然不会放弃对国际行政法律冲突的研究。而国际行政法律冲突与区际行政法律冲突具有许多相似性，如均没有最高司法机关协调、立法权限不一致等。既然前者的解决涉及法律冲突理论，处理后者的相关问题时，也不应将该理论排除在外。因此，法律冲突理论不宜“半截子”发展，在全球化背景下应成为容纳差异的平台，并成为促进世界经济发展的法治引擎。中国应藉助大湾区建设的东风，在协调区际行政法律冲突取得突破后将此理论方案推广至国际行政法律冲突问题上，为完善法律冲突理论的整体架构贡献中国智慧与中国方案。
其次，区际行政法律冲突之困容易压缩区域法治理论的发展空间。区域合作是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施法治治理，形成的具有区域特色的法治运行模式。〔16〕近年来，中国愈来愈多学者参与到区域合作法律问题研究的浪潮中，使得区域法治理论得以逐渐形成。区域法治理论研究日渐勃兴，本体论、价值论、方法论等维度的研究日趋深化。〔17〕有学者认为，区域合作仅包括同一法域内的合作，〔18〕然而，这一论断既不符合中国区域合作的实践情况，亦不利于推进区域法治理论之系统建构。传统区域合作包括珠三角、长三角、环渤海湾等区域，而自港澳回归以后，随着（泛）珠三角区域合作的兴起，港澳以独立的法域加入（泛）珠三角经济一体化的区域合作中。（泛）珠三角区域合作同是区域合作的典型例子，且在中央官方文件上予以肯定，如2016年颁发的《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》。因此，区域合作应包括区际合作和同法域区域合作。据此，大湾区建设即为区际合作，长三角地区合作即为同法域区域合作。如前文所述，区际合作是一种特殊的跨法域合作形式，在这种形式下，首要的问题必然是区际法律冲突问题。因此，区域法治理论的研究方向之一必然是解决区际法律冲突，尤其是区际行政法律冲突在区域法治中的制约作用及对破解同法域行政法律冲突的借鉴意义等。可见，区域法治理论与法律冲突理论是共同致力于区域紧密合作的战友关系，但两者有不同的侧重点，后者的调整对象更不限于区域合作。质言之，消解区际行政法律冲突并形成相应的理论学说，有助于拓宽区域法治理论的发展空间，亦可为内地及其省市与港澳台的行政合作提供科学的理论指导。
二、国际一流湾区行政法律冲突的协调及其宪治启示
学界公认的国际一流湾区主要有三个：美国的纽约湾区、旧金山湾区以及日本的东京湾区，这些一流湾区均具有开放的经济结构、强大的资源配置能力、发达的国际交往网络和丰富的集聚外溢功能等特征，〔19〕而这些特征能够持续彰显又依赖于美日在协调行政法律冲突的高超技艺，以下缕述之。
（一）美国纽约湾区和旧金山湾区的行政法律协调经验
因美国的纽约湾区和旧金山湾区均实行普通法系，同受一部宪法的规制，有共同的中央国家机关体系，故这里将两个湾区合并阐述。综观两大湾区的发展现状，两者在行政区域组成上颇有差异，纽约湾区由纽约州、新泽西州、康涅狄格州三个州共31个县组成，〔20〕横跨三个法域；而旧金山湾区是美国加利福尼亚州北部的一个大都会区，包括旧金山、奥克兰圣荷西等9个县和101个城镇，〔21〕没有横跨州际界限，亦即没有横跨法域，但仍存在城市与城市间的行政法律冲突问题。总体而言，尽管美国各州拥有贸易等领域的立法权，各州商业法律间常出现冲突，但两大湾区蓬勃发展至今，取得不俗成就的背后依赖的是美国解决区际行政法律冲突的娴熟能力，主要体现在三个方面：第一，善于运用联邦法院系统。美国的州际诉讼主要由统一的联邦法院系统处理，这也是宪法静态规制州际法律冲突的表现。〔22〕在州际诉讼中，联邦最高法院等法院通过马伯里诉麦迪逊案、麦卡洛诉马里兰州案等判例不断强化美国宪法的权威性，即通过合宪性审查机制协调区际行政法律冲突，从而避免州与州之间就贸易、人员流动等问题产生行政分割。据此，有美国学者一针见血地指出，二战后联邦最高法院运用司法审查权干预州权的程度达至顶峰〔23〕。第二，善于运用立法手段加强联邦对全国性经济事务的行政管理权。美国宪法将贸易权、征税权、支出权等维护国家经济社会一体化的权力划归联邦拥有。从20世纪开始，国会通过《食品及药物法》、《童工法》、《紧急银行法令》、《社会保障法》等系列法案确立了联邦政府在宏观经济、市场监管和社会保障领域的主导地位。第三，善于运用示范法。美国统一州法全国委员会、美国法学会等机构制定不具有法律效力的示范法供各州立法机关采用，从而形成相同或类似的实体法，逐步推动美国法律的一体化建设。〔24〕
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