尽管日本与美国一样，越来越重视南海问题的发展，但日本政府并未针对南海问题发表一个完整的官方政策声明。日本基于国家利益的考量，对南海问题的一贯主张：第一，日本对南海岛屿主权有关法律上之问题并未设定任何立场；第二，日本认为南海问题将影响亚太地区，尤其是东南亚地区之稳定与和平，不利日本与此区域之经贸发展，因此不愿见到区域内紧张情势升高或爆发军事冲突，故日本主张各争端国以和平协商方式寻求问题之解决；第三，日本强调其依据国际法在南海所享有之航行自由不受南海岛屿主权争端国之阻碍或限制。
在做法上，日本采取的措施一方面是密切注意中国大陆在南海之武力扩张发展与政策走向，抑制中国大陆武力扩大计画，并与中国大陆进行安保对话；另一方面则为积极支持、参与区域内的多边安全对话，例如“东协区域论坛”，强化与东协关系之发展，增进与东南亚的航道安全合作等；再来是在地缘政治的情势下，与南韩、越南、印度等国家还有台湾方面结盟，力抗中国大陆正在扩大的影响力，作为对“印太战略”的呼应，更与印度就南海问题达成共识，确认将强化包括美、日、印三方的防卫合作。由于美、日两国的关注使得南海争议逐步加温，情势诡谲多变，南海可算是牵涉到多国国家利益的敏感地区，自是当前国际热点、甚至可说是亚太地区隐藏的另一个火药库。
四、国际法对于南海国际政治现实的无解
南海的争端不单只是法律问题，南海争端自始就是一个夹杂了主权、领土、经济利益、地缘政治的复杂的问题，涉入争端的各方皆有各自的盘算。不论从涉入争端的国家还是从问题性质的面向来看，南海争端或许是目前国际间最复杂的问题之一。在这样的情况下，原本作为国家间来往互动之行为准据并赖以解决争端的国际法(公约)，就成为各方面对争端时所使用的工具(比如用来阻止某一方扩张影响力的手段)与介入争端的藉口了。当各方的国家利益在南海发生碰撞时，如何妥协取得平衡点也就成为难解的习题，体现的是国际法是一种仍在演进中的“弱法”（weak law）。
公约本是为了因应日益复杂的海洋事务，来避免与解决争端，但由于南海的“半闭海”特性，导致沿海各方片面主张的专属经济海域或大陆礁层范围多相互重迭，南海区域的海域划界之所以无法解决，其根源在于岛屿主权争端，因为海域划界的基础就在于陆地的主权归属，亦即海洋的权利必须依附于陆地的“陆地支配海洋原则”。而就岛屿主权而言，公约中并无可供依循之法律规定来决定岛屿主权归属，是以岛礁主权归属未确定前，海域划界便无从谈起，争端更无法解决。
南海涉及中国的国家领土主权完整之核心利益，中国坚持“南海U形线”为南海主权及主权权利主张范畴，“搁置争议共同开发”，“坚持双边协商”，“反对南海争端国际化、多边化、区域外国家介入”，反复重申两个“坚定不移”(中国政府走和平发展道路的决心坚定不移，维护国家主权和领土完整的意志不可动摇)。
随着中国大陆综合国力的持续增强，及对国家领土主权和海洋权益意识、民族尊严意识与人民自豪感的不断上升，面对南海地区的复杂形势，化被动反应为主动筹划，在国际和地区事务上有所作为，包括在南海争议上建设其海洋强国的地位，显示出南海地区正在进入战略格局的转换过渡期。就军事而言，美日联合在南海展示力量的做法，势将与中俄联合的军事力量形成对峙，然维持区域势力稳定和平仍然是各方主要基调。尽管南海仲裁案的裁决文明确表示，中国大陆主张在南海的历史性权利和九段线，并无国际法上之依据，但2016年7月在寮国举行的东协外长会议的共同声明却对仲裁裁决只字未提，成为了南海仲裁案最吊诡的国际政治现象。
虽然台湾方面本身不是仲裁案的当事方，但仲裁之结果将目前由台湾所辖的太平岛认定为岩礁，亦严重冲击台湾方面长久以来的南海政策基础，凸显出台湾在南海问题恐有被边缘化的危机。而仲裁文称台湾为“中国台湾当局”(Taiwan authority of China) ，其所指是“一个中国原则”下的中国台湾当局，抑或是“特殊政治实体”，也牵动了两岸敏感的政治神经。但台湾方面的“U型线”主张与中国大陆“九段线”主张，均系承继自1947年所公布之“南海诸岛位置图”，显示两岸的南海主张高度重迭，如此也为彼此的合作提供了某种默契。
五、中美南海争端的权力拉锯
南海争端议题中，除了主权声索国之外，域外大国中最重要的国家即是美国，美国影响了南海地区周边国家的战略方向及未来发展，美国对南海区域的态度是随着国际局势脉动与战略环境更动而变化。纵观美国自二战前至今对南海的政策，我们可以看出，美国根据不同历史时期的国际形势，灵活采取相应的外交政策，使得中国大陆的南海从来都不平静，特别是随着中国大陆改革开放程度不断加深，经济和军事实力显着增强，综合国力不断提高，让中国崛起论和中国威胁论不断升高，这在客观上增强了南海周边国家的危机感，从而实现了美国拉拢东南亚国家，在南海事务中享有更多话语权和参与权的目的，包括相继提出要“重返亚洲”以及将中国大陆视为“竞争性战略对手”等战略举措，显见美国的战略重心已从欧洲与中东地区转为亚洲地区，南海议题关乎部分东协国家与中国大陆的主权问题，亦是美国要推行“重返亚洲”到“亚洲再平衡”之关键，因此要尽可能地制约中国大陆对这一战略区域的作用，以应对中国崛起对美国国际霸权地位所带来的威胁。
因此，美国利用南海争端频发的机会，显示出比以往任何时候都要积极的政策态势，不断强化与亚太地区盟国的军事同盟关系和政治经济联系，意图藉助南海问题来提升其在亚太地区的影响力；同时，美国的这一做法，恰恰迎合了某些国家引进外部力量来平衡中国大陆的需要，使得美国的战略在中国大陆周边得到了很大程度的回应与配合。就未来中美南海争端的走向而言，首先，美国会继续推动南海问题国际化、多边化、复杂化。这一论断可以追溯到2011年美国前国务卿希拉蕊在越南发表的声明，声明中表示，美国将致力于将涉及的南海权益扩大化，扩大到南海地区以外的国家，上升为国际问题，使南海问题继续向国际化、多边化、复杂化的方向发展。
其次，美国在南海地区的战略张力会继续收紧，不断挑战中方底线，包括在南海直接展示武力与秀肌肉。这可追溯至2016年5月11日，当日美国海军发布消息称，当天在南海，驻扎在新加坡的濒海战斗舰LCS-3沃思堡号驶近南威岛（Spratly Island），美国海军反复强调，沃思堡号当时航行在附近的国际水域。这是美国濒海战斗舰首次在南沙附近的国际海域行动，而且美国海军还专门公开了这一消息，显示出的是积极主动出击的动作，此类秀肌肉举动近来频频发生，往后还会有增多的趋势。
再者，美国会继续向与南海问题争端相关的国家，以武器和培训相关的军事人员、继续向相关国家提供大规模军事援助，加强与盟友以及非盟友在南海问题上的互动协作，塑造美国持续影响南海问题的外在环境。在2010年的《美国与东协联合声明》中就可以看出，当中具有将美国与东协合作框架用于支援南海争端当事国援引国际法解决和平争端的共同立场。同时，美国在南海上的一系列作为也反映出美国将继续拉拢东协国家，使东协国家在美国的支持下可以与中国大陆相抗衡，防止中国威胁美国在亚太地区的主导地位。
最后，虽然美国会继续利用南海问题来遏制中国大陆，然对于中美必有一战之说法笔者却保持审慎乐观，美中双方有很多的共同利益，短期内似乎没有为了南海这样一个局部的利益而开战并破坏两国长期整体利益的必要性。因此，即使双方就南海争端上有小规模的军事摩擦，中美两国直接的军事对抗的可能性也比较小；未来中美在南海问题上还是会继续有摩擦和冲突，却也不会导致大规模的直接军事对抗或者战争。美国把中国大陆的崛起作为对其在亚太地区地位和影响力的威胁，而把南海问题作为其“再平衡”与“重返”战略的一个焦点，为此，中美两国在南海争端上会存在着长期竞争性共存的局面，或者说，中美南海争端对美国来说，也是其全球战略中的一盘棋局。
美国环视南海情势发展以维护其自身利益之考量，突显出美国在南海地区和南海问题上有两个方面的利益。第一是南海战略为美国亚太安全战略和应对中国崛起战略的重要组成部分，其战略调整要点是重新利用和加强美国在这一地区的军事同盟体系，发展与东南亚相关国家的政治、军事联系，重返东南亚以抗衡中国大陆在亚太地区不断发展的力量，防止中国大陆对美国主导的现有国际体系构成挑战，逐步形成对中国大陆的战略包围，以保护和加强美国在这一地区的战略利益。
第二则是经济利益，南中国海是美国从中东运输石油和其他战略物资的重要通道，因而美国反复强调确保该地区航行自由的重要性，而东南亚又是美国重要的海外市场和投资场所。目前，美国是新加坡、菲律宾、泰国、马来西亚等国的前三大投资国，美越关系正常化后，美国在越南的投资力度也有加大，美国的埃索、壳牌、阿莫科、阿科和德士古等大公司参与了南海的油气开采，东南亚地区还是美国重要的军火市场。由于以上两方面的利益，美国自然不能容忍其他任何一个国家挑战美国在该地区利益的极大化。
由此，美国的亚太战略与中国大陆的“海洋兴国”战略便在南海出现了交锋。而基于川普的政策主张与诉求，虽然美国的南海区域战略是出自于本身之利益考量，但仍希望东南亚国家要注意自身国防安全与增加国防预算，以分担美国节制中国大陆的责任，美国藉由与菲律宾、越南的政治军事合作，并欢迎日本的介入，甚至支持菲律宾之前所提出的国际仲裁案，都使中国大陆面临国际舆论的压力。
其实，日本最想做的便是集结亚洲盟国成为南海与东海议题的主动者，并加强与东协国家在军事上的合作关系。因而2014年7月1日日本扩大对于和平宪法的解释，片面宣布解禁集体自卫权，对应到提出重返亚洲战略，但却无力增加国防预算的美国，所需便是日本不再受和平宪法束缚，可以在亚太区域内扮演更积极的角色。因此，在南海议题上，美、日联合打压中国大陆的戏码将会不停上演，而南海争议将会成为美、日不断炒作的议题，藉以扩大中国威胁论来拉拢同盟、制衡中国大陆。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年9月号，总第273期） |
