中评社╱题：中国区际行政法律冲突研究述评 作者：冯泽华（深圳），深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生
在传统国际私法理论的路径依赖下，行政法作为公法的域外效力被否定。因此，在否定论者看来，中国不存在区际行政法律冲突。然而，伴随着粤港澳大湾区建设的深入，中国区际行政法律冲突愈发明显。不同法域的冲突性不能阻挡主权国家的统一性。因此，在肯定论者看来，中国存在区际行政法律冲突。中国的区际行政法律冲突在本质上等同于中国内地（大陆）内部各省市间的行政法律冲突，是中国作为主权国家内一级行政单位间因行政法律规范不完全一致而产生的冲突，但前者由于享有相对独立的立法权，在环境保护、税收规则、建筑标准等方面的立法权限高于内地省市。
从国际私法的传统观点来看，各国或者各法域一般严守公法的地域效力原则，不承认域外公法在本法域的效力，因此不会产生公法冲突，由于行政法是最典型的公法，故行政法的地域效力尤为明显。然而，随着粤港澳大湾区（以下简称大湾区）建设的深入，中国内地（或称大陆）与港澳台全面互利合作进程的加快，彼此间的行政事务随之密切合作，容易产生不同法域的行政法对同一行政事务竞相要求调整的现象，这就必然催生区际行政法律冲突。一般认为，尽管大陆与台湾的政治关系尚未确立，但目前两岸的法律关系实际运作模式类似于内地与港澳地区。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）特别强调：“在‘一国两制’下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成。”当前，中国区际行政法律冲突主要表现为执法过程。内地与港澳台在执法合作中通过协商的方式予以调适部分行政法律冲突。随着粤港澳三地的高速融合，司法间的行政法律冲突亦随之而至，进而影响至港澳台与整个内地的融合关系。因此，本文拟从否定中国区际行政法律冲突的理论逻辑出发，追寻肯定中国区际行政法律冲突的内在意蕴及其具体表现，最后就中国区际行政法律冲突的终极归宿提出若干面向，期待研究成果能够推动行政法学、港澳台法学、区际司法理论共同向前发展。
一、中国区际行政法律冲突的内涵与外延
所谓的区际行政法律冲突，是指同一国家内不同法域间行政区域的行政法律产生冲突的法律现象。解读这一内涵，我们可从“区域”着手。从总体上看，法学视域中的“区域”概念，具有全球意义上的区域和国家层面上的区域之双重意义。全球意义上的区域，如区域性国际组织，国家层面上的区域，如珠三角洲地区。而本文所言的“区域”，特指国家层面上的区域。由于“一国两制”并未改变中国单一制的国家结构，港澳自治的法源仍在中央手中，民族国家意义的区域亦可包括粤港澳大湾区。基于这样的概念前置，国际行政法律冲突与区际行政法律冲突的区别在于行政法律冲突是否发生在同一国家里——不在同一国家内的是国际行政法律冲突，在同一国家内的是区际行政法律冲突。当今的中国，共有四大法域——内地、香港、澳门、台湾。内地与港澳、大陆与台湾、港澳与台湾的行政法律冲突属于区际性质的，即归属区际行政法律冲突的范畴。
从中国目前的部门法划分而言，行政法与经济法是并列的两个部门法。然而，在行政法学界看来，尤其是实务界人士看来，经济法渗透着诸多的行政管理痕迹，可以从笼统的角度定义为行政法学科中的一个分支。本文无意于介入各种学说争拗，但将一切涉及行政管理事务的法学领域均纳入到区际行政法律冲突的研究领域，如税收、环境保护、跨境建筑标准、跨境卫生行政法律冲突等等，再如知识产权法，在传统意义上属于民商事范畴，但深度专研知识产权法，尤其是中国内地的知识产权法，各项知识产权的管理制度无不渗透着行政管理色彩，这折射出知识产权也可作为区际行政法律冲突的研究对象。
二、否定中国区际行政法律冲突
否定中国区际行政法律冲突源自于国际私法固有的研究范式，即不承认域外公法的效力。英国学者戴西和莫里斯认为，法院无权受理要求执行外国惩罚性、税收和其他公法性质法律的诉讼。因为，在西方学界的传统视野看来，在诉讼程序中，法院可以基于属地原则，拒绝承认外国公法的效力。这就是著名的法律冲突理论中的“公法禁忌”原则。美国学者Andreas F. Lowenfeld进一步深化“公法禁忌”原则的意蕴，该原则有两层涵义：一是禁止使用外国公法；二是禁止适用其他法律替代法院地的公法。〔1〕尽管从“公法禁忌”原则的产生、扩张以及衰落之变迁历程来看，该原则从未覆盖全部公法部门，但自该原则运用于司法实践以来，几乎覆盖所有公法，甚至波及具有公法因素的竞争法、证券法。在这种思维范式下，中国香港的司法机关认为，即使证券法不具有惩罚性，但其是公法，不能被执行。英国司法机关也认为美国证券法是为了美国和保护公众而制定的，不具有域外执行的效力。国际私法之所以肯定“公法禁忌”原则与国家主权原则密切相连，在国家主权原则的驱使下，公法具有严格的域内效力被过度神化，一国司法系统自然排除域外公法的适用，包括行政法以及与行政管理有关的经济法部门。无论如何，传统研究范式的影响已经深入到整个国际冲突法理论，以至于法律冲突已经蜕变为国际私法的专有术语，几乎成为国际私法的独占领域。
自区际法律冲突进入国内学界研究领地以来，多数学者始终坚持“公法禁忌”原则，不轻易承认公法在域外的效力，导致区际行政法律冲突完全成为区际私法（区际法律冲突）的“禁区”。黄进教授认为，区际法律冲突是指在一个主权国家内具有独特法律制度的不同地区的法律之间的冲突，它产生于一国内不同地区的人们之间的民商事交往。〔2〕董皞教授也认为，中国区际法律冲突是中国大陆地区民商事法律和特别行政区民商事法律之间平等地位的法律冲突。〔3〕受此理论范式的影响，许多文章在论证中国内地与港澳台在行政法律方面存在巨大差异，但最后却将民商事为区际法律冲突的独占领域。
综前所述，固有研究范式的制约，中国区际行政法律冲突便成为一个没有传统法理支撑的新概念。过往区际民事事法律冲突特指区际私法这一研究范式的生成，与浓厚的主权国家意味作为法域界限存在直接关系。然而，在同一主权国家内不同法域间天然褪去司法主权色彩，倘若“照搬照抄”国际私法中以主权为依托的研究范式，不仅不利于同一主权国家融合不同法域、消解彼此的法律冲突，而且不利于贯通国内市场生产资源的有效流通、促进经贸往来与人文交流。这也是区际私法学界一直试图突破“公法禁忌”原则的内生动力。
三、肯定中国区际行政法律冲突
在肯定论者看来，中国存在区际行政法律冲突。中国的区际行政法律冲突在本质上等同于中国内地（大陆）内部各省市间的行政法律冲突，是中国作为主权国家内一级行政单位间因行政法律规范不完全一致而产生的冲突。无独有偶，1987年《瑞士联邦私法》明确将外国公法规范纳入冲突规范的制定范围，开创一国承认域外效力之先河，尔后，韩国、吉尔吉斯等国家亦有类似规定。这意味着中国区际行政法律冲突的调适之路将具有众多域外经验可以借鉴。实际上，以公共秩序保留作为排除域外公法适用的理由，并不能就所有的域外公法规范的适用加以先验的排除。参照行政法上分为一般行政法与特别行政法的研究路径，本文将区际行政法律冲突的研究动向划分为抽象式研究与具体式研究。
（一）抽象式研究
所谓的抽象式研究，是指从综合性的角度对中国区际行政法律冲突进行研究，旨在提炼出所有区际行政法律冲突表现的一般性法理。抽象式研究主要从两个方面着手：
一是直接研究区际行政法律冲突问题。从笔者所收集的公开文献显示，在中国内地，马怀德、张泽想（后更名为杨解君）最早提出与区际行政法律冲突理论有关的基础概念——“区际行政冲突规范”，意指解决中国内地与港澳台不同法域间的行政法律规范冲突问题的行政冲突规范。〔4〕沈涓随后提出区际法律冲突是包括行政法律冲突在内的一国不同法域间的法律冲突，〔5〕但没有深入探讨“区际行政法律冲突”的相关理论问题。尔后，杨解君首次提出“区际行政法律冲突”这一学理概念，并进一步深化了相关基础理论的研究，他在2002年便提出中国四个独立的行政法律体系及其制度难以适应中国加入WTO的新变化，应通过设置“区际行政法”规则解决彼此间的冲突问题。〔6〕尔后，杨教授与孟红共同撰写的《“一国两制”与区际行政法》一文系统地阐释了“一国两制”背景下需要着手解决区际行政管辖冲突、区际行政协助、区际行政司法协助等重大问题。张蕊继承和发扬了这一研究范式，并认为，区际行政法律冲突异于区域行政法律冲突，前者强调跨法域性，后者强调同一个法域内不同行政区域，〔7〕近年来，不少国际法学者开始认可中国区际法律冲突不仅包括民商事，而且包括行政法领域。郑方辉、邱佛梅认为粤港澳大湾区不仅是静态意义上的民商事、经济管理方面的冲突，更是包括执法权行使上的冲突。〔8〕
二是通过突破冲突法理论中“公法禁忌”原则而为区际行政法律冲突提供理论支撑。公私法间的划分并不绝对，国际私法中“公法禁忌”原则越来越不适应跨国经济交往的要求，值得检讨。潘鹏飞、郑丽珍通过实证的方式，以1975年国际法协会《威斯巴登决议》、荷兰公司股票案等大量例子证成公法规范在国际私法司法中的地位。〔9〕章晶认为，支持公法禁忌原则的理论渐难适应现实发展，条约安排有助于实现公法域外效力。〔10〕在实际应用中，坚守“公法禁忌”原则容易“误伤”一些公法中的私法元素。如不成熟的理论视野将竞争法视作公法，但在国际竞争关系领域，私人执行中的国际竞争关系属于私法性质的法律关系，中国在冲突法中坚持“公法禁忌”原则不利于规制国际竞争关系，未来立法应同时规定国际反不正当竞争关系与国际反垄断关系的法律适用。在国外，不断有学者致力于突破“公法禁忌”原则的研究工作。英国学者UglješA GrušIć认为，在欧洲法律体系一体化的过程中，英国司法机关坚守“公法禁忌”原则不利于保障欧洲劳动者的罢工权利和基本权利。〔11〕美国学者George A. Bermann认为，司法机关过度推行“公法禁忌”原则不利于美国各州贸易往来。〔12〕法国学者Stanislas De Peuter认为，“公法禁忌”原则的坚守无助于法国更好地与外国贸易往来，但不能过于推行，要保持一个适度的原则。〔13〕
三是区分私法冲突与公法冲突。李双元教授别出心裁地提出，国际私法只解决私法冲突，不能与排除域外公法混为一谈。〔14〕张利民进一步认为，国际私法只解决私法冲突问题，不涉及公法冲突，经济公法的冲突属经济行政法律冲突法解决的范畴。〔15〕陈虎主张国际行政冲突是存在的，但其认为，冲突法只能由本国法院在涉外民商事案件中适用，行政诉讼中不具有适用冲突法的可能性。〔16〕诚然，公私法之间本来界限不明，尤其是在当代社会，各种新兴的法学学科诞生以后，许多领域往往既蕴涵行政管理，又强调意思自治，例如大数据法、电子商务法、人工智能等等。在这种背景下，国际私法学界所强调的民商事底色显然无法满足日新月异的社会需求。适度将私法冲突与公法冲突分离是中国区际行政法律冲突获得生长的理论前提。
（二）具体式研究路径
所谓的具体式研究，是指从中国区际行政法律冲突的具体表现与调适之路进行细节性研究。当前，袁发强独着的《宪法与我国区际行政法律冲突的协调》一书通过一章的内容系统阐述中国区际行政法律冲突的具体表现，包括海关、环境保护、跨境经济活动等领域。而其他学者普遍没有从理论自觉的深度阐释区际行政法律冲突的法理意蕴，而是将其归于府际合作中不同领域上的法律冲突。尽管如此，这丝毫不影响他们所作研究的性质是关于区际行政法律冲突的。
1.区际海关法律冲突
粤港澳三地海关制度的许多具体标准差异甚大，造成彼此间生产要素流通减缓，如在港珠澳大桥上行使的三地车辆超限标准不一。袁发强认为，引发区际海关冲突的原因在于内地与港澳彼此间的人员出入境的条件和防止偷渡、非法移民、货物监管以及打击走私活动。海关工作者欧阳曦从综合性的角度探讨内地与港澳的海关法律冲突问题，她认为，内地与港澳存在关税政策、贸易管制、外汇管制和旅客监管等海关法律冲突，故应在“一国”的前提下创新区际海关“执法合作”，以执法合作带动立法互通。〔17〕张玉阁认为，可通过强化粤港口岸通关的顶层设计，推进大通关和电子口岸建设以及提升人员通关便利化水平等方面优化粤港口岸通关制度。〔18〕内地与港澳应减少动物检疫程序，让往返居民安心，实现大湾区宠物也能自由流动。总体而言，关于内地与港澳台间的海关法律冲突研究尚属于一个前沿命题，现有的成果少，基础理论建构方兴未艾。
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