另一方面，坚持“和平统一”模式的优先性需要“防火墙”制度的构建。建国以来，我们在台湾问题的解决上实现了“两个转变”，即从战争思维向和平思维的转变以及从政治思维向法律思维的转变。⑥反映在政策指导与制度建设上，就是确定了“和平统一，一国两制”的对台基本工作方针，建立了一整套符合中国国情、体现“一国两制”伟大构想的统一法律体系。⑦因此，无论是从政策还是法制层面而言，“和平统一，一国两制”都是我们解决台湾问题、实现祖国完全统一的首要方式。在“和平统一，一国两制”基本方针的要求下，我们以最大的诚意，尽最大的努力，争取通过海峡两岸平等的协商和谈判的方式，实现和平统一。在两岸政治对抗升高、两岸关系游荡于“走火”边缘的紧迫情势下，我们更需保持战略定力，把控两岸统一的方向与路径，建构一套消化、防控两岸政治风险，阻却两岸在实践中“擦枪走火”的机制，为两岸实现和平统一预留制度空间。当然，需要明确的是，两岸“防火墙”制度的构建必须以双方保有某种政治共识为前提，一旦发生《反分裂国家法》第八条所称之情形，“防火墙”制度的构建便无基础可言，也无存在之必要。
三、两岸“防火墙”制度的框架体系及实现路径
（一）两岸“防火墙”制度的框架体系
作为调适两岸政治对抗力度与政治风险系数的制度框架，两岸“防火墙”制度需以政治性议题为优先内容，以“和平协议”为根本依托，通过“和平协议”结束两岸敌对状态，并在这一高阶协议的牵引下，对两岸间重大议题进行概括安排，形成防范、规制两岸“走火”的主体机制。据此，两岸“防火墙”制度的框架体系大致可分为两个层次：一是作为制度基石的“和平协议”；二是以重大议题规制为导向的“三大主体机制”。
在两岸处于“内战中止”状态的法理逻辑下，两岸“防火墙”制度要实现对两岸政治对抗力度与政治风险系数的有效调适，最为直接也最为关键的一环便是从法理上结束内战状态，使两岸从政治对立的历史旋涡中挣脱出来。对此，两岸在长期的互动过程中曾形成了以“和平协议”的方式结束两岸敌对状态的微妙共识，但由于岛内“台独”势力的刻意阻却和政党轮替的冲击，“和平协议”至今未能从制度设想转化为政治实践。尽管如此，以“和平协议”的方式结束两岸政治对立的呼声未曾停止。⑧因此，两岸“防火墙”制度的构建，仍可依托“和平协议”的既有理论资源进行。具体来说，结合两岸关系从和平发展转为对抗加深的现实，对“和平协议”作为推动两岸和平统一的制度性安排的传统定位进行改造，突出“和平协议”的和平功能⑨，使之成为两岸“防火墙”制度的基石。“和平协议”作为制度基石的这一定位，不仅意味着“防火墙”制度的核心内容⑩需要“和平协议”予以规范，也暗示着“防火墙”制度的主体内容⑪需以“和平协议”为基础和保障，“和平协议”统帅着整个“防火墙”制度体系，解决制度体系中最根本、基础的问题
“和平协议”虽夯实了两岸“防火墙”制度的根基，但其内容的抽象性与概括性无法实现对两岸间重大议题的具体设计。因此，两岸“防火墙”制度的构建，除了要对“和平协议”的传统定位进行改造，为两岸“防火墙”制度构建基石外，还需要在“和平协议”这一高级协议的牵引和指导下，围绕容易触发两岸政治对抗与冲突的“高敏性”政治议题，以及能够缓和两岸对抗的“低敏性”经贸议题构建相应的机制。目前来说，这些重大议题主要有两岸军事互信、台湾地区“国际空间”参与、两岸经贸交往等。构建对外事务休兵和台湾地区有序参与国际活动机制、两岸重大涉海活动通报与合作机制、以“自由贸易协定”为目标导向的两岸经贸互动机制因而成为两岸“防火墙”制度的三大主体机制。其中就两岸经贸交往等“低敏性”议题形成的制度主要以经贸“缓冲”的方式间接控制两岸政治风险的升高，就台湾地区参与国际空间等“高敏性”议题形成的制度则是通过规制、设定行为边界的方式实现直接“防火”。
（二）两岸“防火墙”制度的实现路径
两岸“防火墙”制度内容的宽泛性以及本身性质的敏感性，决定了两岸“防火墙”制度的实现是一个长期且艰难的过程。两岸“防火墙”制度对“和平协议”的包容，以及两岸政治性议题商谈机制的缺位，昭示着两岸“防火墙”制度的实现需要充分的民意积淀和扎实的政治、理论准备。两岸需在此基础上刻画、论证两岸“防火墙”制度的实现路径。本文参照“和平协议”的实现路径⑫，提出“厚植民意基础——创新制度平台——形成法律机制”的线路设想。
第一，两岸“防火墙”制度本质上是两岸人民意志的体现，是两岸人民“谋和平、求发展”意愿的产物，厚植两岸人民“谋和平、求发展”的民意基础，两岸“防火墙”制度才有根基。在当前民进党拒不承认“九二共识”，不断以法律等高强度手段阻隔两岸交流的背景下，两岸公权力机关之间的对话基础不复存在，以国共为中心的党际对话也举步维艰，两岸“防火墙”机制的构建与落实很大程度上依赖于台湾人民谋求台海和平、稳定的主流民意的压力。因此，继续推进两岸融合发展，厚植两岸人民尤其是台湾同胞“谋和平、求发展”的民意基础，推动形成维持台海和平的“最大民意公约数”，是两岸“防火墙”制度形成的“基础环”。
第二，两岸“防火墙”制度的内容体系及性质定位都超出了两岸现有沟通平台的功能范畴，探索、搭建与两岸关系现状适恰的沟通平台，是两岸“防火墙”制度能否形成的关键。两岸既有互动机制的“脆弱性”与“片面性”，内含了两岸制度沟通平台的不足，两岸“防火墙”制度作为超越现有互动机制的新制度体系，自然需要更加稳定有效的沟通平台来实现。结合既有沟通平台的情况与两岸关系的现状来看，新制度平台应符合以下几点：第一，制度上，坚持两岸沟通协商平台的实体化与常态化；第二，标准上，坚持将“一个中国”原则贯彻于两岸沟通协商全过程；第三，主体上，坚持依靠两岸人民展开广泛深入的民主协商；第四，方式上，坚持循序渐进的阶段化、议题化思路。
第三，两岸“防火墙”制度的理想形态是两岸“防火墙”法律机制，推动两岸“防火墙”法律机制的形成，将使制度内容获得刚性保障，提升制度落实的可能性。两岸“防火墙”制度作为涉及诸多议题的制度体系，囊括于其中的每一个具体制度都有其独特的问题导向、功能定位、作用机理，但在外观上，这些制度又有一定的共性，都需要依托特定方式来表现，而法律机制则是目前最佳的表现方式。这就要求在法学理论和法律技术的指引下，通过吸收现有工作方式和制度创新，将两岸“防火墙”制度的主体、客体、内容、程序等诸要素用法律形式加以明确，形成具有一致性、明确性和稳定性的法律机制。⑬
结语
两岸“防火墙”制度作为相容政治性议题与事务性议题，容纳“和平协议”与重大议题处理机制的框架体系，不仅能够以结束两岸敌对状态、划定双方在高敏性政治议题上的行为边界的方式，直接防控、阻却两岸“走火”，也能以经贸“缓冲”的方式，间接牵制台湾方面的冒险策略。构建两岸“防火墙”制度既是应对当前两岸关系“风险点”临近的策略性举措，也是两岸实现和平统一的“中程”步伐。尽管当前两岸尚未形成政治性议题的沟通渠道与机制，台湾方面对“和平协议”也有诸多杂音，但相信只要坚定信心，坚持正确的方向，两岸就能够在“谋和平、求发展”民意的牵引下，达成防范两岸风险爆发的制度框架，并最终实现统一。
注释：
①参见周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第262页。
②参见周叶中、祝捷：《论两岸关系和平发展框架的内涵——基于整合理论的思考》，载《时代法学》2009年第1期。
③参见林冈：《台湾地区政党政治与两岸关系的演变》，九州出版社2010年版，第1页。
④周叶中、祝捷：《论海峡两岸大交往机制的构建》，《当代中国政治研究报告》第十辑，2012年1月。
⑤参考国际法关于战争的定义，内战形态可分为内战行动与内战状态两种。当交战双方诉诸武力，处于直接军事对抗状态时，内战的形态表现为内战行动；当交战双方中止武力使用，但合法政府没有放弃结束内战的努力，或是合法政府发布了对于叛乱者的武力行动宣告，或是交战双方没有达成正式协定时，双方就仍处于内战状态。参见王鹤亭：《两岸关系的内战法理与政策逻辑》，载《世界经济与政治论坛》2018年第5期。
⑥周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第203页。
⑦周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第214页
⑧参见雁默：《国民党主席也提“两岸和平协议”，统一有希望了？》，资料来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625763914304945945&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2020年5月20日。
⑨“和平协议”具有两项功能：一是结束两岸敌对状态；二是为两岸关系和平发展的总体框架提供规范与保障。为方便表述，本文将第一项功能简称为和平功能，第二项简称为发展功能。参见周建闽：《两岸和平协议引发的争议与思考》，载《中国评论（香港）》2019年4月号。
⑩两岸“防火墙”制度的核心内容是结束两岸敌对状态。
⑪两岸“防火墙”制度的主体内容主要是关于两岸经贸交流、两岸军事互信、台湾地区国际空间参与等重大议题的制度性安排。
⑫“和平协议”的实现路径包括“厘清认同基础——增厚民意渊源——完善法律技术——建构制度平台”四个步骤。参见周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第417页
⑬参见《论构建两岸和平发展框架的法律机制》，载《法学评论》2008年第3期。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年9月号，总第273期） |
