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| 香港特区行政长官林郑月娥在香港特区成立二十周年基本法研讨会上致辞。 |
中评社╱题：“香港基本法实施二十年：成就、问题与展望” 作者：朱国斌（香港），香港城市大学法律学院教授、法学博士
作者指出，检视《基本法》实施的二十年，就是审视回归二十年来香港的成就和问题。对于《基本法》实施的成就，不妨给予充分的肯定；对于《基本法》实施中的问题，亦应作出深刻的反思；在此基础上，方可以乐观的心态展望香港的前途。
1997年7月1日，中华人民共和国恢复对香港行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望（俗称“香港回归”）。这一日，不止是中英之间权力的交接，更是新旧宪制秩序的交替——香港由英国治下的“殖民地”（中国官方并不承认香港是英国的殖民地，1972年联合国大会将香港从殖民地名单上删除，但后者仅意味着香港不是享有自决权的殖民地，无法否认英国在香港实行殖民统治的事实）变为主权国家之下的特别行政区，《香港基本法》取代《英皇制诰》和《皇室训令》，成为香港特区制度的宪制基础。弹指间，香港回归已逾二十年。香港特别行政区的二十年，也是《基本法》实施的二十年。《基本法》之于香港，犹如锚之于轮船。二十年来，尽管经历各种大风大浪，《基本法》始终如“定海神针”，确保香港在风浪中屹立不倒。诚然，《基本法》的实施并非一帆风顺，其间亦曾有过多次重大争议，但这部法律仍然是中央与香港社会之间的“最大公约数”。
一、成就篇：《基本法》实施二十年的成就回顾
1987年4月，“一国两制”总设计师邓小平在会见《基本法》起草委员会的委员们时表示，“这个基本法很重要。世界历史上还没有这样一个法，这是一个新事物”，“我们的‘一国两制’能不能够真正成功，要体现在香港特别行政区基本法里面”。的确，这份独一无二的宪制性文件为香港回归后的繁荣和稳定奠定了基础。
毋庸讳言，《基本法》实施过程中有不少争议，但这些争议并不能抹杀《基本法》实施的成就。至少在以下几个方面，《基本法》实施的成就是值得称道的：
其一，《基本法》取代《英皇制诰》和《皇室训令》，成为香港特区的宪制性法律。《英皇制诰》和《皇室训令》颁发于1843年4月5日，充当英国政府殖民管治香港的规范性文件，前者确立了香港作为英国殖民地的地位，后者规定了殖民政府的组织规范。相对于彼时封建专制的清朝律令，这两份宪制性文件或许有其先进之处，但是它们的方方面面都打上了殖民主义的烙印：从颁发的主体来看，二者由英国女王颁发，未征得香港居民的同意或谘询香港居民的意愿；从规定的内容来看，二者确立了集权的总督制，总督由英国女王任命英国人担任，没有任何民主可言；从修改的程序来看，英国国王随时有权对二者作任何修改，没有任何权力约束的概念。《英皇制诰》和《皇室训令》的制定和修改，均以英国的统治利益为依归，不以香港人民的利益或意愿为转移。较之于前两份宪制性文件，《基本法》不失为一份优秀的宪制性文件：《基本法》由基本法起草委员会起草，期间充分谘询了香港居民的意见，后经全国人民代表大会通过，完全具备制宪的合法性；《基本法》确立了“司法独立，行政与立法既相互制衡、又相互配合”的政治体制，又规定了香港居民的各种权利及自由，充分体现了权力约束和权利保障的核心要素；《基本法》的修改须经法定主体提出，谘询香港基本法委员会的意见，由全国人民代表大会通过，包含了民主和法治的基本元素；从外形上看，《基本法》也具有宪法文件的样子，故常被人们通俗地称之为香港“小宪法”。
其二，以新宪制秩序取代旧宪制秩序。不同于港英时代，香港特区的宪制性基础为《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，前者为设立特别行政区提供了直接宪法渊源和正当性，后者具体规定了香港特别行政区的运作章程；前者体现了国家主权即“一国”的维度，后者体现了高度自治即“两制”的维度。基于《基本法》确立的新宪制秩序，香港特区产生了新的政府，自1997年7月1日至今，已产生五届政府，历任行政长官董建华、曾荫权、梁振英和林郑月娥均为永久性香港居民，由香港本地选举、经中央人民政府任命产生。除此之外，新的宪制秩序规定了新的中央与地方关系：回归之前，香港是隶属于英国的殖民地；回归之后，香港是直辖于中央的特区。在一个国家的框架下，香港特区享有高度自治权；而在众多自治权之中，最为独特的是独立的审判权和终审权：回归之前，香港的终审权归属于英国的枢密院；回归之后，香港的终审权属于特区终审法院。《基本法》和《人权法案》构成了新的权利保障体系，特区法院据此作出了系列权利保障判决。此后，新的基本法法理学得以发展，这套法理学保留了普通法的精神，又具备某些大陆法的特质，体现了香港法治兼容并蓄的精神。
其三，保留普通法，承继法治传统。法治是香港的一张名片，也是香港社会稳定的关键，更是香港居民朗朗上口的最基本“核心价值”之一。但香港法制并非香港本土“自然生发”即内生的产物，而是英国殖民者强加于华人社会的统治工具，“法律移植”之初曾有许多“水土不服”的艰难时世，直至二十世纪七八十年代才真正扎根于香港。出于对香港过往法治成就的赞赏和认同，《基本法》保留了香港的普通法：（1）保留香港的原有法律和司法体制：《基本法》第8条和第81条规定，香港的原有法律（普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法）和原有司法体制，除与本法相抵触或经立法会修改或因设立终审法院而产生变化外，予以保留；（2）授予特区法院审判权和终审权：《基本法》第19条、第80条、第82条规定，除法律限定的情形外，特区法院对香港特区所有案件均有审判权，终审法院行使香港特区的终审权；（3）明确司法独立原则，保持普通法的开放性：《基本法》第82条、第84条和第85条规定，特区法院独立进行审判，不受任何干涉，法院审判案件可参考其他普通法适用地区的司法案件，终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判。得益于《基本法》的上述规定，香港在回归之后，得以保留普通法传统，维持司法独立，继续践行法治。事实上，回归后的香港法治有进无退：根据世界银行发布的数据，香港的法治评分由1998年的80.4分提升至2015年的94.7分，香港的法治排名由1996年的60名开外跃升至2015年的第11位。
其四，循序渐进的民主发展。尽管近年来有关民主普选的争拗令社会日渐撕裂，2015年政改闯关失败后不少人更是对香港的民主进程灰心绝望，但若从《基本法》的宪制框架和中外历史进程来看，回归后的香港民主进程是持续进步的，仍有值得肯定之处。一方面，《基本法》确定了民主普选作为香港民主的最终目标：《基本法》第45条和第68条确立行政长官和立法会的产生办法最终达致由普选产生的目标。另一方面，《基本法》也将循序渐进作为香港民主发展的原则：行政长官和立法会的产生办法须根据香港特区的实际情况和循序渐进的原则而规定。民主是一种值得理解的正当诉求，也是达成良好管治的制度基础。如若纵观古今中外的民主发展历程及成功与失败经验，没有一个稳固的民主制度是一蹴而就的。《基本法》将民主普选作为香港政改的最终目标，同时规定政改须符合特区的实际情况和循序渐进的原则，相比于始于八九十年代殖民末期的基于政治算计、没有相当诚意且不顾后果的代议制改革，显然更加负责任和符合香港特区的情况。回归后，香港的民主并非止步不前：立法会的直选议席由20席增至35席，行政长官选举委员会由400人扩至1200人，基本上符合了循序渐进的形式要求。客观评价香港的民主进程，我们应当看到两点：一是香港的民主进程虽然缓慢，但是从未走回头路；二是民主很难一步到位，他国和地区的民主也都是一个渐进的过程。总之，相较于其他国家和地区的民主进程，回归后的香港民主进程仍然不算太慢。
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