第五，全体系制裁有威慑性，也有其限度，滥用可能适得其反。美国应对俄罗斯的军事行动，原则上排除了直接出兵参战，因为那样就相当于宣布“第三次世界大战”正式爆发，美国在战略上幷未做好准备。但不参战不等于不行动：一方面是全体系的军事援助和舆论谴责，信息战、网络战早就铺天盖地，甚至蔓延到中国社交媒体之中；另一方面则是祭出了霸权大杀器SWIFT系统。美国联合其西方盟友将俄罗斯踢出了SWIFT系统，幷进行了贸易体系的严厉制裁。这是非热战条件下美国的“制裁核弹”，其震撼效果非普通国家可以承受。金融是贸易的血液，切断金融管道，贸易就被迫中断，而俄罗斯在基础能源、农产品、高科技、航空航天等方面与全球产业链联系密切。这种超限制裁必然是两败俱伤的，而且必然警醒其他大国发展基于金融安全的、规避美元霸权的国际结算体系。人民币国际化及其自主结算系统就是这种战略刺激背景下的产物。事实上，在全体系制裁的“道德热情与快感”短暂过去之后，西方包括美国自身已经开始感受到制裁的“回火效应”，如美国政府不得不宣布对美国公司采购俄罗斯能源的行为不加以禁止，欧盟也在能源交易上留了缺口。
第六，直接谈判、多方斡旋及相互安全保障的制度化是乌克兰战争走向终局的必由之路。这场战争不能打成持久战，否则俄罗斯难以长期支撑战争成本，乌克兰人民将流离失所，而美国与欧盟也会遭受持续战争消耗带来的复杂和严重的损害，更关键的是二战后建立的联合国框架与多边主义治理秩序将面临崩溃。和平是至上的，但实现和平需要从本质上解决各方的安全关切和利益平衡问题，否则即便一时和平也是浮冰一样不可靠。乌克兰与俄罗斯需要面对面直接谈判，国际社会需要多方建设性斡旋，相互安全保障尤其是北约东扩的自我节制需要法律化和制度化，这样才有助于终结乌克兰战争。泄愤式“制裁”或“军援”祇会让战争持久化，让乌克兰焦土化，让乌克兰人民“难民化”。当然，俄罗斯的特别军事行动若涉及国际法上可确证的罪行及责任，以及乌克兰政府涉及在乌东地区的“种族灭绝”罪行，也需要通过有关的国际司法程序和协议机制加以确认和追究，不给冲突解决留下尾巴和隐患。
二、主权与安全的逻辑冲突：全球安全治理的困境分析
乌克兰战争中，主权与安全的话语与法理冲突是值得理论上深入分析的课题。吊诡的是，一向压制主权话语而以人权、民主等普适价值干预他国内政的美国及其西方盟友，这一次却对乌克兰主权竭力捍卫。主权是国际法的根基性原则，但安全关切及其制度化也从来都是国际法与国际关系的核心议题，没有持久的安全保障，就没有主权的稳定性和规范性。我们在分析乌克兰战争时，要尽力避免话语和范式的单调化陷阱。
俄国以“特别军事行动”进入乌克兰境内作战，试图保护乌东“独立”的两个亲俄共和国幷寻求推动乌克兰的“中立化”。从俄罗斯观点来看，乌克兰战争的本质是北约东扩带来的国家安全危机，俄罗斯与北约之间就确立清晰的安全保障法律框架的多轮磋商与外交努力宣告失败，俄罗斯要通过展示军事实力的方式获得与北约的谈判地位幷寻求有利的安全保障机制。从北约观点来看，乌克兰寻求加入北约属于主权国家事务，俄国不应干预，而俄国进入乌克兰领土作战属于侵略行为，是以武力改变主权国家地位，在国际法上无法接受。俄罗斯强调自身安全关切被忽视甚至践踏，美国强调北约东扩的自由和乌克兰主权的完整。两种立场截然对立，国际法斗争空前激烈。
主权与安全不是简单等同的法权概念。主权是经典的民族国家时代的产物，也是欧洲“三十年战争”后威斯特伐利亚体系（1648）确立的国际法核心原则。主权可以作为国家防御的盾牌反制外来侵略或压迫，幷要求国际社会的平等对待。但国际法的真相从来都不是简单的主权平等的历史和叙事，而是列强协调、势力范围、同盟体系与大空间霸权矛盾运动而动态平衡的复杂体系与生动场景。从欧洲拿破仑战争之后的维也纳“神圣同盟”，到一战后的“凡尔赛-华盛顿体系”以及二战后的“雅尔塔体系”，这一关于全球安全治理的历史演变尽管显示出主权与民主的一定程度的规范进步性，但同样内含势力范围与列强权力的动态平衡性。
在列强斗争与平衡中，敏感地缘地带的国家之结盟行为（如乌克兰加入北约）就不是单纯的主权决策问题，也不是法律程序上的北约发展新成员问题，而是主要列强之间的势力平衡与安全相互保障问题。乌克兰的主权自由客观上受到俄罗斯与北约之间脆弱安全保障关系的限制和约束，这就要求乌克兰的决策者深刻理解自身的处境与敏感性，在考量国家重大地缘政治选择时充分评估地缘安全斗争上的风险性。从乌克兰当局的有关加入北约的决策以及在国内推行的压制“亲俄派”的政治、军事、语言文化等法律政策措施来看，显示了政治上不够成熟与谨慎的特征。当然，相关决策的冒进，与乌克兰“亲西方派”占据的民主多数的影响力和利益联系有关，与西方势力对乌克兰的政治、文化与社会精英的长期强势渗透和捆绑有关，也与乌克兰本身的反俄思潮及民粹化、民主多数暴政等因素有关。民主的乌克兰在文化与政治上幷不成熟，其民主化过程没有催生出国际政治夹缝中的生存智慧以及对地缘政治风险性的判断和管理能力。
战前，俄罗斯曾经以类似“最后通牒”的方式要求北约给出关于俄罗斯安全关切的法律保障文件，其理由是：一方面，1990年代北约曾有明确承诺不东扩，保障俄罗斯安全，但一直没有形成书面法律文件；另一方面，乌克兰对于俄罗斯的民族情感、地缘安全、欧亚经济联盟计划以及与北约之间的战略平衡具有特殊且极度敏感的地位，北约接纳乌克兰幷在俄罗斯边境部署大规模威胁性武器系统，是俄罗斯无法接受的。但美国及北约在回复文件中幷未实质性处理俄罗斯的安全关切。最后时刻的安全保障的大国间沟通协商失败了。北约试图以模糊、拖延、欺骗及切香肠的方式一步步逼迫俄罗斯接受地缘政治的“新现实”，极度挤压和抽空俄罗斯的战略安全空间及其资源要素。这显示出苏联解体后，北约东扩所代表的“自由帝国”（其核心是美国）之扩张毫无节制和信用，而俄罗斯“亲西方”甚至希望融入西方的“去冷战化”努力也最终宣告失败，“休克疗法”的全部药效已消失殆尽。西方不需要一个强大的俄罗斯，而祇需要“支离破碎”的俄罗斯，这必然不断刺激和强化俄罗斯的民族主义。
俄罗斯虽然在政治意识形态上告别甚至保持批判共产主义，但其民族主义幷不因为“休克疗法”而被消解，反而在安全危机与复兴挫折下更加强烈。普京近期有关乌克兰战争的几次长篇讲话，其核心的政治思想基础显然不是共产主义（他严厉批判了列宁主义），也不是叶利钦的自由主义，而是俄罗斯的民族主义，且这种民族主义还有着东正教保守主义和俄罗斯帝国主义的思想底色加持。这次乌克兰战争，其政治思想本质是俄罗斯民族主义对扩张性的北约“大西洋自由主义”的抵抗。这种抵抗既有着泛欧洲政治范畴内的“列强势力均衡”的历史传统与遗痕，也有着后冷战背景下寻求复兴的文明大国对美式帝国霸权的批判和斗争。仅仅以乌克兰的主权叙事加以单调的事件性分析，显然无法揭示这场突如其来又似有必然的地缘战争的厚重历史底蕴和思想斗争的复杂性。
美国在这场乌克兰危机中可能是最大受益者：北溪2号项目冻结，欧洲优质资本回流，欧盟及其他西方盟友被以“俄罗斯威胁”的名义加以更紧密的同盟体系整合，在联合国的法理斗争中将俄罗斯置于被动地位，同时启动了针对俄罗斯的最严厉的制裁计划，包括将俄罗斯踢出SWIFT系统。通过制造幷爆破乌克兰危机，美国经济体系迎来“回血效应”，美国的民主世界领导权和霸权得到巩固。但乌克兰危机解决了吗？美国提供了建设性、制度化的解决方案了吗？美国希望乌克兰问题的本质关切得到真正的磋商和处理吗？也许，危机利益的持续获取才是美国真正的“帝国理由”所在。
美国毫无悬念地在联合国框架内寻求“制裁”决议，但北约的超限度军事援助以及“外籍援助军团”早已实质性启动，战争的风险性及规模在扩大。但联合国框架下的安全治理制度在此次乌克兰问题上再次暴露局限性：其一，安理会程序中，俄罗斯是五大常任理事国之一，对实质性制裁决议有“一票否决权”，俄罗斯果断行使了这一否决权，安理会无法行动，北约联军无法冠名“联合国军”；其二，美国调整策略，推动安理会通过程序性决议召开紧急联大会议，寻求联大决议幷获得成功，该决议尽管不具有强制执行力，但可以赋予美国主导的北约采取集体安全措施以道义合法性。1945年确立的联合国体制及其安全治理秩序，有着一个原则性的约定，即全球安全事务的治理权需以大国一致为基础，所谓大国即五大常任理事国。国际法的本质是调控战争与和平事务，限制战争，促进和平，因此联合国最重大的使命和权力也就在安全治理权。为什么要“大国一致”呢？因为西方的战争史给联合国的立法者们以深刻教训，即如果大国之间不能协调一致，任何协议与制度安排都无法阻止严重的军事冲突和战争，而大国协调一致，任何相关冲突和战争均可得到有力的制止和解决。从历史经验上看，大国是战争之源，也是和平之源。这是安理会“大国否决权”背后的历史理由。而一旦大国之间分裂，安理会的治理能力就见顶了。有人提议取消俄罗斯的常任理事国地位和否决权，这是不懂国际法历史和联合国制度原则的轻率意见。无论俄罗斯在哪里，被怎么对待，它都是客观的列强队伍的一员，排除俄罗斯的联合国体系祇会快速萎缩为扩大版的“新北约体系”，更加无法进行有效的全球安全治理。“大国一致”是一种有局限但富含历史智慧的制度安排，国际社会远未达到类似国家的法权成熟状态，大国分裂本质上超出了联合国安全治理的规范边界。大国分裂表明了联合国体制仍然是一种关于全球和平的有限制度，无法应对和处理极端化的大国冲突。但这一体制对于中小型国家的地区性冲突及其战争仍具有正面的制度效力。至于改革联合国制度将其更紧密“国家化”的倡议，有些天真和理想化，与国际社会客观的“一体化”进程无法匹配。
我们需要正视乌克兰战争折射的全球安全治理困境以及联合国体制的局限性，幷从源头上以及冲突本身的是非曲直来理解和推进乌克兰问题的和平解决。美国寻求的“联大决议”不应当被视为对北约更深度军事介入和推高冲突强度的合法性授权，不能被美国滥用来扩大“新冷战”甚至代理性的地区热战。必须同时关注“主权”和“安全”的关联性，才能找准病灶，不失焦，不情绪化，不为冲突火上浇油。北约东扩是源头性因素，乌克兰轻率决策与民粹化是诱发性因素，俄罗斯特别军事行动是爆发性因素，而联合国的任何决议及相关反应应当是立足“主权”与“安全”的双重关切的平衡性而启动。最终的实质性谈判及制度化解决方案仍然取决于“大国一致”，祇不过这种“一致协议”幷不来自于联合国制度框架，而是来自于先于联合国存在的欧式列强协调的传统框架，后者作为欧洲国际法的规范性内涵与互动机制从未消逝。乌克兰战争仍在持续，美式制裁正在展开，北约武装和援助乌克兰的行动正在升级，俄罗斯的特别军事行动也在相应加码，网络信息战和认知控制战昏天暗地，但普通民众的“难民化”也在加速，战争持久化将使各方受害。乌克兰问题上，欧洲与美国的利益幷不一致，尤其在能源和难民问题上，如果欧盟缺乏自身利益和政治的自觉，战争的沉重负担和后遗症对欧洲发展将造成严重损害幷进一步加重欧洲对美国的安全与能源的依赖性，从而在美国同盟体系内部巩固美国霸权。当然，或许这正是美国所愿，却不是欧盟领导人的本愿。
三、和平与和平之基础：乌克兰战争的前景展望
乌克兰战争凸显了全球安全治理困境，超出了联合国安全制度框架的极限，但幷不意味着危机毫无出路。乌克兰危机的症结在于北约东扩带来的地缘安全危机，“安全”与“主权”幷置为解决危机必须回应的核心议题。仅仅依据“主权”逻辑寻求制裁决议、制裁行动、军事援助行动及其扩大化，可能是南辕北辙之举，结果是一方获益，多方受害。理性的思考和出路是聚焦“安全”关切提出针对性的制度化解决方案，之后“主权”问题可以便利协商幷解决。这些分析是假定俄罗斯对乌克兰领土与主权幷无侵吞意图，祇是出于安全关切而诉诸特别行动。如果俄罗斯的行动意图最终被证明超出了合理安全关切的范畴，则难以得到国际社会最终的理解和认可，也就难以在国际法上合理化与正当化。
乌克兰危机还进一步暴露了“北约”这一冷战机器的扩张性和冲突源头性质，国际法框架如何制衡北约霸权，如何形成一种遏止美国藉助北约进行全球性扩张的真正的“和平国际法”，也是21世纪寻求稳定和平秩序的关键所在。需知，无论是南斯拉夫、伊拉克还是阿富汗、利比亚等近30年来的地区性战争和冲突，都有北约和美国的直接军事入侵，且相关行动幷无安理会的合法授权，同样是超出幷挑战了安理会的治理能力。全球安全治理是人类永久和平的核心制度基础，但乌克兰危机再次暴露了现有联合国体制的制度短板。
21世纪的“和平国际法”还有待规范性检讨和发展，需要对主权、多层次安全及大国协调的治理传统加以尊重、引导和制度化。乌克兰战争到底是传统欧式列强冲突的当代化和持久化，还是“和平国际法”规范性发展的重大契机，以及中国如何在其中发挥建设性、中介性和制度发展性的作用，我们仍需审慎观察、判断和应对。
总之，乌克兰战争需要多维度全面平衡地理解，不能简单地立场站队和泄愤式应对。俄罗斯不能乘机侵吞主权国家领土，美国也不能不检讨北约东扩的安全危害性以及滥用制裁和泄愤式军援的严重后果，乌克兰当局和人民需要从最有利于实现和平及保存国家完整性的角度理性而负责任地集体行动。和平是至上的，但和平的制度内涵与保障机制至关重要，而安全是和平的内核，各方安全关切不可分割、结构性及制度化的解决，才是持久和平的规范性保障和实在基础。
注：本文系中央高校基本科研业务费资助项目“一国两制、涉外法治与中国法律体系的扩展”【北航课题编号：YWF-21-BJ-W-205】的阶段性成果。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年4月号，总第292期） |
