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| 以“一国两制”港澳经验作为参考，制度上的藩篱总会迎刃而解。 |
中评社╱题：“授权与分权”视角下的“两制”台湾方案——兼论“一国两制”港澳经验之启示 作者：郭善文（澳门），澳门《澳门月刊》助理研究员、台湾成功大学政治经济所博士生
关于“授权与分权”的研究，诸多学者始于对港澳“一国两制” 的理论构建。“授权”与“分权”是一国宪政秩序中，上位政府与下位政府关系的一个重要议题，直接关系着国家权力的分配与运用。尤其面临两岸之特殊情况，“两制”台湾方案中亦必然会面临关于“授权”与“分权”问题的讨论，一方面这直接关系到两岸会以何种形式来行使国家权力。另一方面，“授权与分权”则是所新构建的宪制秩序的法理学基础。故此，“授权与分权”关系应为“两制”台湾方案的核心内容。首先，本文通过对回归以来香港社会对“授权与分权”的讨论为切入，回答了“为何要在‘两制’台湾方案构建过程中需注意‘授权与分权’问题”；其次，强调了海峡两岸在“一国”之框架下，以现有法律秩序基础上进行“增量改革”形塑“两制”台湾方案，回答了建构路径问题；再次，以“坦桑尼亚模式”为例观察其内在的“授权与分权”关系，作为“两制”台湾方案的借鉴，拓宽了“授权”与“分权”的认识。同时，以“一国两制”港澳经验作为参考，认为只要社会融合程度高，制度上的藩篱总会迎刃而解。
一、研究缘起
近年来，内地与香港两地确实存在一定的社会矛盾，究其根源是：中央政府与特别行政区关系定位的问题，特别行政区与中央政府到底是“分权”关系还是“授权”关系。“1997年的马维騉案”、“1998年的吴嘉玲案”、“1999年的刘港榕案”，引发了内地与香港在制度层面的讨论。分析上述判例可以明显看出都是以“分权论”为逻辑思考起点。有学者也同样认为，受分权论影响最大的当属香港司法机构。〔1〕诚如以上判例，也即表明在香港所谓的“分权论”颇有市场。
香港学者YashGhai的《Hong Kong's New Constitutional Order—The Resumption of Chinese Sovereignty and The Basic Law》一书为关于“分权论”早期的代表作之一。其主要观点为：《香港基本法》具有“小宪法”之属性，其存在之目的即是维护香港的自治权以区隔两制，实现社会主义制度与资本主义制度的隔离，因此需要确立中央与特别行政区之间的分权范围〔2〕；《中华人民共和国宪法》在香港的适用范围受制于《香港基本法》〔3〕。有学者认为，遵循这一思路会倾向于在特区与中央“划清界限”的基础上，各行其政，各得其所，甚至导致对中央政府的权力采取排斥和防御的姿态。〔4〕而关于“授权”的讨论最早是肖蔚云教授《论一国两制下中央与特别行政区的法律关系》一文中关于中央与特别行政区关系的论述，其主要观点为：由于我国是单一制国家，各组成部分不具有像联邦制成员国那样固有的权力。香港特别行政区虽然享受高度的自治权，其权力也是中央授予，不是它本身固有的。〔5〕王叔文教授在其主编的《香港特别行政区基本法导论》一书中将中央与特别行政区的关系定义为：“中央对香港特别行政区实行管辖和香港特别行政区在中央监督下实行高度自治而产生的相互关系。”〔6〕有学者亦指出，中央在授权之后，对特别行政区保留了主权性的权力。这种权力可以限制、监督特别行政区的治权。特别行政区自行管理、制定政策的事务，虽然中央不干预，但要接受中央的监督。〔7〕
简言之，就“分权论”而言，大抵认为特别行政区拥有或应当拥有与中央人民政府抗衡之权力，强调“抗衡”；而“授权论”强调，特别行政区的高度自治权不能挑战中央人民政府，特别行政区政府行使之权力均来自于中央人民政府之授权。其实，若进一步思考“分权与授权”的矛盾，是源于西方国家主要的“联邦制”、“邦联制”的国家结构形式与我国“单一制”的国家结构形式之间的逻辑矛盾。面对“分权”与“授权”之间所存在的逻辑矛盾，首要是直面矛盾的存在。在讨论“两制”台湾方案的时候更应该纳入这样的思考。在“两制”台湾方案形成过程中，应将“分权”或“授权”的逻辑在“两制”台湾方案中更为凸显。可以从制度层面挤压之后所谓的“灰色地带”，进而降低产生新的矛盾与冲突的可能性。
在“两制”台湾方案形成过程中，对“分权与授权”的讨论其实同时具备理论意义与现实意义。从理论层面而言，“授权与分权”与国家宪政秩序密切相关；从现实层面而言，“授权与分权”在“两制”台湾方案的讨论不仅关系国家的长治久安与台湾社会的稳定发展，也会直接影响“两制”台湾方案在台湾社会的接受程度。
二、增量改革：“两制”台湾方案形成之路径
“一国两制”台湾模式的建构有两种途径可以选择，一是存量改革，一是增量改革。所谓“存量改革”就是对于现状的直接改革，也就是大规模触动、打破存量、翻转现状的改革；“增量改革”则不直接接触动现状，而在承认现状的基础上进行扩张成分的改革。〔8〕详言之，“存量改革”是指对旧体制进行全面的实质性改革，通过激进手段在短时间内以新体制取代旧体制，其对象是既有的现状即存量；因此它含有推翻现状、再造秩序的意思。“增量改革”则是保存和维持现状，在此基础上不断增加和集聚新成分、新因素，特别是新的体制性成分和因素，以达到改革的效果。〔9〕增量改革有个前提，就是“存量”不变。对两岸来说，存量就是过去的基础，比如“一中”，比如台湾事实的治权等；增量就是从存量基础上再扩大，例如以前大陆叫“一中原则”，现在叫“一中框架”，不管是叫架构或框架，都比过去更宽容，更有弹性。〔10〕
“增量改革”的概念由李义虎教授提出。〔11〕他认为，构建台湾模式的合理路径应该采取增量改革而非存量改革的方式。大陆经济改革现在强调的是创新思维，因此两岸也可借用“存量不变情况下，以渐进增量改革方式”，来面对未来的议题。由于长期以来两岸双方关系发展过程中存量过大，问题积重难返，解决绝非一日之功。如果对两岸关系进行激进式的存量改革，肯定马上带来两岸关系的动荡失序，陷入政治僵局或危机，并造成各自内部的紧张，究其原因乃是两岸各自的现有存量发生了严重对抗。〔12〕
较之“存量改革”笔者更倾向认同“增量改革”的路径思考“两制”台湾方案。理由有二，其一，留有空间，足以讨论；其二，两岸社会更易接受。“增量改革”，简言之，是在现状之基础上做“加法”，构建出一个新的国家权力结构的框架。一方面，开辟了一个“场域”进行讨论。这与政治学“治理”理论的内在逻辑相似。“治理”理论是以协调、协商、沟通的方式，来达成政策的目标，强调自下而上的方式形塑出政策。台湾学者或官员都已经普遍接受“治理”的思考逻辑。“增量改革”给双方协调、协商、沟通留有充足的空间足以想像。当然，在彼此讨论过程中“两制”台湾方案的权威感也可增加。以此逻辑，会面临到一个问题，如何让双方来协调、协商？唯有社会民意。这也要求两岸社会更是需要持续深入的融合发展。有了经济融合、文化融合与政治融合，两岸自然融为一体，和平统一必然达成。〔13〕另一方面，通过协调、协商、沟通的方式进行“增量改革”，尤其是台湾社会对“两制”台湾方案的接受程度会更高。
综上，以“增量改革”为路径，在“一中原则”之下，在此基础之构建“分权”、“授权”抑或是其他形式的国家结构形式对于解决台湾问题都值得肯定。那么，在回答完“授权与分权的现实与理论意义”与“分权与授权的构建路径”后，面临如何构建的难题，这也是解决台湾问题的核心所在。
三、借鉴：坦桑模式中的“授权与分权”思考
关于两岸统一模式的主张，两岸的专家学者也提出过诸多构想。根据学者李家泉统计约有80余种〔14〕，如港澳模式、联邦模式、邦联模式、欧盟模式、“一中屋顶”架构、“一中三宪”架构、不均衡联邦制等。学者也从香港澳门顺利回归、坦桑联合、战后越南统一、战后德国统一、叶门的国家统一、朝鲜半岛的统一进程等实务问题上获得不少启示。在诸多方案中，坦桑联合虽为两个国家外在的联合，与“两岸问题”为不同属性的问题，但在坦桑两国联合过程中的一些经验与启示，笔者认为对解决两岸问题是极具启发意义的。也有学者根据坦桑两国联合的过程，提出了一些看法，有学者通过对坦桑两国联合过程的研究认为“要重视国家认同的建构，要体现两岸关系的‘渐进发展’的特征，要体现两岸的‘平等地位’，要对港澳模式有创新和突破”。〔15〕也有学者受坦桑联合的启发提出了两岸统一后较为详细的国家架构。〔16〕本研究仅以“授权与分权”的视角,去观察“坦桑模式”中的国家权力结构。
坦桑尼亚联合共和国（The United Republic of Tanzania）于1964年4月26日，由坦噶尼喀与桑吉巴两个独立主权的国家合并成立。坦桑尼亚联合共和国有两部宪法，即坦桑尼亚联合共和国宪法与桑吉巴革命政府宪法。依坦桑尼亚联合共和国宪法规定〔17〕，设有两个政府，即联合共和国政府（The Government of the United Republic）与桑吉巴革命政府（The Revolutionary Government of Zanzibar）〔18〕。联合政府依照坦桑尼亚联合共和国宪法负责坦桑联合共和国及坦噶尼喀内部事务，坦噶尼喀由中央政府直接治理而不另设政府。〔19〕联合共和国政府内阁由总统、副总统、总理和各部部长组成。其中总统与副总统不能同时由坦噶尼喀人或桑吉巴人担任。〔20〕桑吉巴作为坦桑尼亚的半自治区（semi-autonomous），拥有自己的总统、政府和立法机构（桑吉巴革命委员会）。〔21〕依据坦桑尼亚联合共和国宪法，桑吉巴总统由直选产生。其任命桑吉巴人担任桑吉巴政府各部部长，桑吉巴议会绝对多数的议员由直选产生。同时，依联合宪法和桑吉巴宪法规定，桑岛总统属于坦桑联合政府内阁成员，有权任命桑政府各部部长和副部长。桑吉巴政府对其内部事务进行管理，具有很大的自主权。〔22〕桑吉巴总统在涉外事务方面享有极大的权利，可与国家元首独立讨论各领域的问题，这些是联邦制国家所不具有的特点。〔23〕而当今国际社会，国家结构形式的构成类型，主要可划分为三类，即单一制（unitary system）、邦联制（federal system）和联邦制（confederal system）。而坦桑模式既有部分联邦制的特征，又并非完全的联邦制。又有学者认为，从宪政体制上说，坦桑尼亚联合共和国是一种特殊形式的联邦国家。〔24〕以“授权与分权”的视角检视，“坦桑模式”兼具“授权与分权”的特征。与一国两制港澳模式不同，桑吉巴政府享受了一定的分权性质的高度自治权，而香港澳门在“一国两制”框架下享有的是授权性质的高度自治权。同时，台湾岛内长期存在对“一国两制”的误解，认为“一国两制”仅有一种港澳模式。也需要指出，“一国两制”的模式并非只有一种，“一国两制”港澳模式与“一国两制”台湾模式也并非完全一致。“一国两制”港澳模式下，香港澳门享受中央政府授权性质的高度自治权，属于单一制的结构。而“两制”台湾方案可以适当融入一些“分权”性思考。诚如有学者所言，通过某种法律方式，让台湾享有分权性自治权，而不是像香港、澳门一样享有授权性自治权。〔25〕至于为何不能以完全的联邦制来实现两岸统一，笔者亦认为不具备可行性。〔26〕如果只是为实现国家统一而在短期内构建一个联邦制，反而容易使中央政府权威弱化，国家陷入动荡的危险性大为加大。〔27〕
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