三、区域发展政策中的空间错配及后果
长期以来，政府和社会各界都把区域经济的均衡发展误解为经济和人口的均匀分布，加上人们不理解集聚效应对于制造业和服务业的意义，所以人们普遍希望通过政府的力量以“动钱”的方式来帮助落后地区经济发展。
如本文第一部分政策梳理所示，政府从1999年到2004年先后提出了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等区域发展战略，一系列引导要素流动和资源配置的政策被落实，以加大推进区域平衡发展的力度。其中，在2003年前后，政府通过行政手段让经济资源（包括建设用地指标和财政转移支付）在区域间的配置发生了重大的变化，形成了明显的资源空间错配。
为用数据展现资源空间错配给中国经济带来的影响，我们接下来研究一组经济指标与地理之间的关系。本文选择到天津、上海和香港三个港口的最短距离作为到大港口距离的衡量指标。近年来，国家确定了北京、天津、上海、广州、成都、重庆、郑州、武汉、西安等九大国家中心城市，我们以到这九个城市的最短距离作为到大城市距离的衡量指标。
我们发现，在大港口方面，某地到大港口距离越远，其GDP规模越小，人均GDP越低，人口流出越多，越依赖转移支付，在全国土地供应中所占的份额增加得越多，而投资对当地GDP的拉动力越小，房价与工资的比率越低。这表明，即便是国家大力扶持内地发展，地理因素仍然显示出了对经济集聚的强大作用。
就大城市而言，总体上来看，距离大城市更远的城市的GDP总量越低，人均GDP越低，人口流出越多，得到的土地供应相对更多，投资弹性越低，房价-工资比越低。
从模型的解释力来看，到大城市的距离远远没有到大港口的距离那么重要。
我们进一步分析了中心城市对邻近其他城市GDP的带动力受到什么因素的影响，结果发现，一个城市越靠近沿海大港口，其邻近中心城市对当地GDP的带动力越强。同时，当中心城市是直辖市时，可能因为它与邻近城市的边界是省级的，将不利于其带动其他城市的经济增长。
接下来的问题是非常重要的，那就是，即使地理因素对解释经济发展非常重要，那么其他的变量是不是更重要呢？
我们的结论是：
第一，在这十多年间，即使政府希望通过区域发展政策扶持地理劣势地区的经济增长，总体上来讲，到大港口和大城市的距离仍然是影响城市经济发展的重要变量。
第二，在实施区域发展政策的早期，在政策因素还没有起到重大作用的时候，两个地理距离对于人均GDP的解释力可以达到26.5%，而所有的解释变量对人均GDP的解释力为71.2%，换句话来说，地理因素在模型可以解释的部分中大约占三分之一。
第三，随着时间推移，整个经济增长模型的解释力度略有下降，与此同时，地理因素对于人均GDP的解释力度下降更多，使得地理的重要性似乎显得弱化了。即使如此，地理因素对于整个模型的解释力的贡献仍然达到大约四分之一。
对区域经济发展水平受地理因素的影响有所弱化，我们认为应该一分为二地看。一方面，根据空间均衡的原理，当人口从欠发达地区流向较发达地区的时候，地区之间人均GDP有所收敛，地理因素对人均GDP差异的解释力势必会下降。另一方面，当更多资源被配置到地理劣势地区的时候，也会导致地理对人均GDP的影响出现弱化。
一个在实证研究中的难题是，上述两种力量对于地区之间收敛所产生的作用各自有多大贡献，这一点很难量化。但是我们认为，由区域发展政策导致的空间资源错配是一个不容忽视的问题。我们发现，在2003年之后，中国企业全要素生产率的增长趋势出现了放缓的迹象，而当时中国经济处在加速时期，按照全要素生产率变化具有顺周期的特征，当时企业的全要素生产率应该增长更快才对，因此，对2003年之后企业全要素生产率增长趋势下降的解释，只能来自于2003年开始的区域政策因素导致的资源错配。
2003年，在沿海地区收紧土地供应的政策也伴随着清理整顿开发区的政策，导致大量东部开发区被关闭，由于东部沿海地区存在着强大的规模经济效应，开发区政策的收紧使得东部沿海地区的企业出现了明显的生产萎缩和全要素生产率下降的现象，这也可以解释为什么在总体上2003年出现了企业全要素生产率增长放缓的拐点。图7进一步展现了土地资源的空间错配现象，东部地区人口流入地的土地份额明显下降，而中西部地区并没有这一现象。
我们发现，在2003年之后，由于在东部地区收紧了土地供应，这一地区出现了房价快速上升，并进一步推动了工资上涨。同时，房价的快速上涨又引导企业增加购买住房，对实体经济的投资产生了挤出效应。而在广大中西部地区，“建设新城-土地抵押与再融资-新城扩大建设”的循环过程成为当地政府拉动短期经济增长的主要方式之一。结果是，中西部地区大量工业园出现闲置，部分人口流出地的新城甚至沦为“鬼城”、“空城”。
从经济增长率上看，在中央政府的平衡区域发展政策的干预下，中西部地区确实实现了经济的较高速增长。但如上文结论所示，投资对GDP的拉动作用取决于地理条件。根据本文计算发现，2003年后固定资产投资对GDP的弹性出现明显下降，尤其是在中西部，投资对GDP的拉动作用更明显地下降，而在东部，特别是北京、上海和广东仍然维持了较高的投资弹性。
对区域发展政策可持续性的重要判断依据是债务/GDP比率，这一比率本质上反映了投入产出比，如果没有可持续的经济增长，则地方政府的债务负担将越来越重。而中西部欠发达地区的经济增长除了依赖转移支付外，同时是靠大量的借债投资实现的。因此，通过大量借债展开固定资产投资的中西部省份，相比于东部省份有着更高的债务/GDP比率，其中青海、贵州、云南和宁夏更为明显。
在地级市层面，地方政府债务问题同样严峻。尤其是在人口流出的中西部中小城市，因规划建设面积大且距离老城区远的新城，地方政府背上了更沉重的债务。
四、结语：中国经济如何实现效率与平衡的双赢
中国区域经济发展的70年历程，体现的是中国从封闭的计划经济走向市场化、全球化和现代化过程中“地理的胜利”，具体表现为经济从前30年的分散分布，到近40年持续向沿海（特别是东南沿海）以及一些区域性的中心城市周围集中。放在全球视野里，这样的空间集聚过程是普遍趋势，并仍将继续。
但是，由于观念的不适应和制度的调整滞后，人口的跨地区流动虽然已经大幅度增长，却仍然慢于经济的集聚，因此，地区间差距一度出现扩大的趋势。面对这一局面，在2003年之后，一系列区域发展政策走上了一条以行政力量影响资源空间分布的道路，这一过程在客观上使得地区之间人均GDP和人均收入差距有所缩小，但代价是巨大的。由于地理劣势地区发展制造业和服务业的成本高昂，而农业、旅游和自然资源等行业对于就业的容量有限，于是出现了效率与平衡目标的冲突。
具体的表现是，在欠发达地区大量兴建的背离比较优势的产业园和基础设施投资回报不高，却导致政府债务高企。而在投资回报较高的沿海地区，特别是大城市，却因为人口流入受阻和土地供应受限，导致劳动力和土地等生产成本快速上升，削弱了经济的竞争力。
本文所提供的证据证明，在当前经济总量和人均水平仍然取决于到沿海大港口的距离的情况下，越是远离大港口的地方，得到的转移支付和相对土地供应份额反而越多，而同时越是在远离大港口的地方，投资对于经济的拉动力越低，于是，在整个国家的层面出现了资源的空间错配。
在这场政策与地理的角逐过程中，焦点的问题是如何在效率与平衡之间取得双赢。本文再次强调，劳动力市场统一的最终目标是城乡间和地区间的劳动力自由流动，既可以通过经济的集聚产生巨大的生产效率，又可以获得城乡和地区之间的人均GDP和人均收入的收敛，这条“在集聚中走向平衡”的道路可以实现效率与平衡的双赢。面向区域经济发展的新时代和经济高质量发展的要求，“在集聚中走向平衡”的发展道路需要在观念和制度等方面进行全方位革新。
在观念上，应认识到市场化、全球化和现代化仍然是中国经济发展的大势所趋。经济向沿海地区和区域中心城市周围集中仍将继续。经济进入后工业化阶段之后，服务业比重持续上升，大城市及其周边在经济发展中的引领作用进一步提升。这一长期趋势要求全社会摒弃传统发展模式中追求地区间资源均匀分布的观念。
就在本文写作期间，2019年8月26日中央财经委员会召开了第五次会议。此次会议提出，“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚”，要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。”
在制度上，应加快改革，促进劳动力向就业机会多和收入高的地区流动。随着户籍制度的调整，逐步实现劳动力在哪里就业、居住和纳税，就在哪里平等享受公共服务和社会保障，这是统一国家内部劳动力市场一体化的最终目标。中央财经委员会第五次会议提出，“要在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度”，这将为跨地区劳动力流动创造条件，也让全民共享经济发展的成果。
未来，还应进一步打破地方政府追求经济增长本地化和短期化的激励。地方官员的晋升和考核与本地短期经济增长逐步脱钩，尤其是在地理劣势的欠发达地区，应更加着眼于人均GDP和人均收入水平的提高，不一定要把人口留在当地。而在人口流入地，则更应该着眼于整个国家的利益，促进稳定居住和稳定就业，让外来人口在本地安居乐业和融入本地社会。
在国家的财政制度层面，应允许转移支付更多与转移人口同步，在人口流入地增加公共服务和基础设施建设，提高人口和经济的承载力。
这将有利于中国经济在未来实现效率与平衡的双赢。
来源：澎湃新闻 作者：陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授）、李鹏飞（上海交通大学安泰经济与管理学院博士生）、钟辉勇（上海对外经贸大学金融管理学院副教授）
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