美国联邦准备理事会(Federal Reserve)于2020年12月16日表示，将加入央行和监管机构绿色金融网络(Network for Greening the Financial System, NGFS)，共同与其他国家中央银行携手对抗气候变迁及应对金融体系的环境风险。也就是说，气候变迁议程已被拜登政府提高到“整个政府”的做法，跨越国家安全、外交与经济政策、国内环保与就业政策。从拜登就任后，美国政府的国家安全与外交部门，连同国务院、美国联邦准备理事会、五角大厦到白宫，已开始利用美国的外交政策与所有手段推动与其他国家共同合作对抗气候变迁。
在这对外气候外交基础上，拜登政府会将2015年欧巴马与习近平所共同发表的《中美元首气候变化联合声明》为目标。在该份联合声明当中，华府与北京宣布达成扩大双边合作，并强化多边谈判当中的合作以及共同推动隔年的巴黎气候大会，也被视为美国总统欧巴马与中国的“创造性”合作，中国后来也努力参与全球减少碳排放。
四、气候变迁成为美国对中国政策的“问应手”
在围棋的世界当中，所谓的“问应手”指的是以落子的形式，试探对方的回应方式来判定意图。有些时候，这一手棋并非“胜负手”，而是可以确定整盘棋未来的发展走向。拜登已于2021年1月就职，现阶段让气候变迁成为美中双方的共同利益与挑战，这也是谈判的基本技巧。
谈判被视为一种解决利益分歧的策略，也是创造一种共同利益的方式，无论这些利益是真实的还是被建构的。所有的谈判者在上谈判桌时，皆有不同的利益。这些利益可分为三类：共同、不同或冲突。当涉及冲突的利益时，双方更需要有创造性，但不一定是对立的，通常的情况下，冲突的利益也只是不同的利益。于是，在美国将以气候变迁议题作为“开局”的国际战略之际，习近平此时也强调气候变迁的重要性。
在美中关系的发展上，拜登政府可能暂时略过科技盗窃、智慧财产权、关税与贸易、南海与台海等不易解决的议题，而着重在气候变迁、防止扩散或全球健康等议题上，将这些柔性议题作为缓解川普政府时期美中战略对抗的基调。
中国在2015年发布的《中国制造2025计划》中，希冀将电动汽车、铁路基础设施、再生能源和核电设备列为优先技术，应获得补贴和其他国家支持。拜登在2020年7月14日所发表的气候变迁计画当中，订定明确的工业政策来支持清洁能源，在某种程度上仿效中国的做法，并把美中关系视为竞争而非合作之一。
拜登的“重建美好的未来”(Build Back Better)更为重视国内经济的复苏，藉由增加研发基金以及其他政府政策将2兆美元投入洁净能源与相关基础建设。其中中国是该份计画唯一提到的外国，被视为主导绿能产业(例如电动车与充电站)的竞争对手。拜登也呼吁政府挹注低碳材料与技术，美国必须加快自身的研发能力，重点是发展电动汽车的国内供应链。
习近平在“气候雄心峰会”以及在2020年9月联合国高峰会议上提及中国在气候变迁的三项目标。第一，中国将对《巴黎协定》持续作出贡献，在2030年前二氧化碳排放达到最高峰，并在2060年前实现碳中和；第二，中国将促进经济社会发展实施全面绿色转型，期望对于气候变迁作出更大贡献；第三，北京方面呼吁在气候变迁方面采取多边合作与联合行动。
另外，中国国务委员兼外长王毅在12月18日也补充说明到，“中国乐见拜登政府提出美国将重返巴黎气候协定”。也就是说，北京亦认为气候变迁议题或可以成为拜登时代美中谈判与合作的基础。
虽然拜登气候变迁计划将中国视为竞争者，似乎偏离欧巴马政府所采取的合作方式，但该份计画对于国内气候变迁的方案对于恢复其他国家对美国的信任至关重要，并且将影响环境治理与中美关系。
然而，美国内部确有质疑拜登政府将气候变迁议题作为美中关系开局的可行性。这些质疑约莫有以下问题。首先，华府关注气候变迁问题并选择与北京合作，代表着美国缺乏与中国展开战略竞争的决心，也代表着美国将在印太地区出现战略退却。其次，气候变迁的合作将减低美国对于中国在其他领域的让步，进一步“事实承认”北京透过带路倡议所建构的新型“朝贡体制”。此外，华府亦有安全专家认为，北京是否能够达到其所宣称的减碳目标。
实际上而言，美国现今已认知到，美国与中国间的竞逐不同于前苏联竞争。美国与前苏联的竞争乃是军事与生存的竞争，目前华府与北京的竞逐多在经济、科技技术、智慧财产权与法律的竞逐。如何应对此一挑战，则需要美国强化竞争力并挹注资金与资源在各项新创产业，这也有助于美国经济的复苏与提高原本被民主党所遗忘的“白人贫穷阶级”。
五、美中在“气候变迁”议题合作的可能性
而在美中对峙近三年以及美国新任总统就职之际，北京强调气候变迁的重要性以及宣示达到减碳排放之目标，也正符合习近平所提倡的“人类命运共同体”的主张。习近平在2017年共产党十九大提到建构人类命运共同体理念，并将人类命运共同体写入修改通过的《中国共产党章程》当中。
中国也已观察到拜登政府民主理念以及推动民主外交的国际战略，北京也打算藉由气候变迁议题回应美国的主张外，也期望藉由强调生态安全站稳在国际政治的道德制高点。从2012年以来，中国领导人多次谈到“中国梦”，并联系国内的维护环境行动与民族复兴理念，也将绿能产业作为外交政策的一部分。在从2021至2025年的中国第十四个五年规划当中，亦将推进绿色经济发展作为四大关键发展领域之一。习近平已多次强调，中国应对气候变迁的努力，并非出于其他国家的要求，而是出于自我的激励。
气候议题则与贸易及政治息息相关。目前中国是全世界最大的温室气体排放国，占29%，美国则占了15%，印度则是7%。在欧巴马任内，华府与北京所达成的合作当中，共同应对气候变化已是最重要的成就之一。拜登在竞选期间曾经提出绿色新政(Green New Deal)的目标，这将推动美国的再生能源产业与低碳产品。中国现在已是太阳能产业链的核心，美国或许将进一步寻求与中国在洁净能源方面的合作，也可能成为第二阶段美中贸易谈判的内容。美中间的气候变迁合作也可对其他国家起“示范”效果，鼓励其他国家减碳的目标，关键的问题在于，北京与华府是否能够搁置其他议题，而将气候变迁议题当作合作的基础。
中国已承诺在2060年前实现碳中和。尽管这是在去年才提出的新目标。但在过往的数年期间，中国在能源效率、再生能源与洁净能源、核能发展与建立碳市场已有部分进展。美国与中国现强调气候变迁与其所带来的威胁，这有助于两国调整方法与步骤，取得一致性的共识。
美国与中国已是全球碳排放最大者与再生能源产业最为重要的参与者。除却军事或外交的传统安全外，人类安全的主张与实践，或许会成为拜登时代美中两国对话的基础与合作的动能。
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年2月号，总第278期） |
