（二）日本东京湾区的行政法律协调经验
日本是单一制、单一法域国家。一方面，《日本国宪法》、《地方自治法》为地方自治提供保障，地方政府的自主性得到尊重；另一方面，中央立法权高于地方立法权，地方要在涉及国家利益的领域服从中央的领导。因此，名义上日本实行地方自治制度，实际上中央政府可在立法、行政、司法等领域干预地方政府，诸如城市规划、企业发展等。迄今为止，在日本政府的统一规划下，日本已经形成东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈三大国际著名都市圈，其中以东京都市圈最具代表性。东京都市圈又被学界称为东京湾区。东京湾区主要由东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县“一都三县”组成，包括23个区、245个市町村。〔25〕东京湾区尽管具有不同的行政区划，不同的行政区域也有地方利益保护的需要，但能够成为国际一流湾区主要依赖于日本政府娴熟的城市规划技艺：第一，通过立法手段加强城市圈发展规划的有效实施。为推进战后复兴事业，促进工业化发展，日本致力于完善城市规划的法律体系，用法律规范引导城市规划的科学制定。1956年，日本出台《首都圈整备法》，规定东京及周边地区是“首都圈”。随后又相继颁布《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》等多部法律。〔26〕在系列法律的指引下，日本自1958年编制《第一次大东京都市圈建设规划》以来，已经编制了五个建设规划，每个均有效地适应了特定时期城市发展状况，培育了资源短缺国家及其城市可持续发展的机制和能力。第二，加强中央的权力，尤其是加强行政权力，促进跨行政区划的协作。面对分属不同行政区划的城市竞争，日本不断加强中央主导与行政主导的程度，通过统一制定城市发展规划，设立城市群协调机构，打破行政堡垒和政府本位主义。第三，加强基础设施建设。基础设施建设是一流湾区形成的必要条件，亦是湾区内公共产品得到优化配置的“加速器”。东京湾区依靠政府行政手段发展基础教育、基础产业和交通设施等，并在政策、资金扶持等方面获得倾斜，进而缩小湾区内各行政区划的差距，实现区域共同发展。〔27〕
（三）国际一流湾区行政法律协调经验对大湾区建设的宪治启示
从国际一流湾区协调行政法律冲突的经验来看，对大湾区建设的宪治启示主要有三个方面：一是强化中央的主导地位。中央与地方的权力配置问题历来是宪治的核心命题之一，央地权力配置及其运用处于一种良性互动状态方能保障宪制秩序。于大湾区而言，只有中央才可视作粤港澳的共同上级。囿于港澳要保持高度自治权，中央亦只能在全面管治权的范围内发挥主导作用。因此，中央要充分运用全面管治权对大湾区建设进行科学规划。同时，大湾区各方在遇到许可权不足时，应请求中央授权。二是强化立法协调作用。立法是协调行政法律冲突的重要方式。与解释论相比，立法论虽受尽成本高、不稳定之诟病，但在跨区域发展明显欠缺合宪性时，立法是推进合作的“加速器”。美日均通过立法手段划清中央与地方在发展经贸等活动中的权力界限，既兼顾区域发展的需要，又有效地保障了地方自治。当前，“重大改革于法有据”的宪治逻辑倒逼大湾区建设不能忽视跨境改革事项的合宪性问题。三是善用示范法缩小各行政区划的行政法律差异。〔28〕示范法具有“软法”效力，更容易让各行政单位接受。中央在一些行政区划分歧较大的领域不便于运用统一实体法进行统合时，可发挥示范法之作用，促使各行政单位趋向统一实体法，进而缩小各行政区划的行政法律差异，降低生产要素流通的堡垒程度。港澳复合式的宪制结构注定了大湾区法律体系的复合性，统一的实体法虽能最大限度地破解法律冲突，却无法满足港澳保持高度自治的需要，因而示范法于大湾区建设而言具有广阔的发展空间。
三、协调大湾区区际行政法律冲突的宪治之道
因“一国两制”的存在，内地与港澳在法律体系上的融合充满宪治意味，即三地行政法律规范一体化建设的过程必然是宪制秩序的重构，至少包含以下五个方面，兹作下述：
（一）善用授权性决定
部分学者认为包括区际行政协议在内的区域合作事项并无法律依据，故可通过解释宪法，〔29〕修改宪法〔30〕或立法完善〔31〕的方式予以完善。然而，事实并非如此。大湾区各方在全面准确理解“一国两制”后，仍可在宪法、立法法、基本法等规范中寻找区际行政协议的法律依据。第一，港澳特区拥有高度自治权，当然能够实行港澳法律制度所允许的各种区际合作形式，其中就包括签署区际行政协议这种协议。这种高度自治权受基本法的保障，是为了保障港澳繁荣稳定而设定的。第二，立法法已经明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等事项在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。〔32〕这为广东单独与港澳合作夯实法治基础。最后，基于特区法律实施的现状，在特区实施的法律规范中还包涵一种特殊的法的渊源——授权性决定。根据基本法的规定，港澳特区可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其他权力，〔33〕这意味着中央可根据港澳为保持繁荣稳定作出授予特区享有基本法未明确的其他权力。如表1所示，《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在珠海横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》等多部具有授权性质的决定并未直接列入基本法的附件三中，却对港澳特区产生法律效力，是中央严格依据基本法精神行使全面管治权的重要表现。从纵深层面而言，无论深圳湾口岸，抑或横琴岛、85公里海域〔34〕，这些区域本不属于港澳，从文义解释而言，中央授权决定这一行为并未违反基本法。港澳特区立法机关根据全国人大的授权，分别制定与深圳湾口岸、横琴岛相配套的法律规范，进而将特区的法律规范直接在这些区域实施。质言之，经过中央的授权，可以划定特定区域以租赁等方式供港澳使用，以更好地破解港澳地狭人稠之症结。
当前，大湾区各方主要依托区际行政协议进行合作，在合作中尝试破解区际行政法律冲突，如粤港澳近年来在海关、环境治理、文化合作等领域签署区际行政协议，这是“一国两制”不断深化的过程。易言之，当前的区际合作模式存在宪制与权力基础。然而，合乎宪法规定并不足以解决大湾区建设需要，大湾区建设确实欠缺合作的具体途径、方式以及救济机制。〔35〕基于大湾区建设的实际情况，粤港澳必然在一些区域或者事项进行共建共治共享的工作，这些区域或者事项亦很可能触碰行政区域划分的界限。若无中央的授权，这些跨境工作将必然涉及违宪问题，如将来的河套地区共同开发、港珠澳大桥再次纳入深圳一段等重大议题。因此，大湾区要适时争取中央的授权，按照上述第三种法律依据，即基本法上的授权性决定模式，由全国人大和全国人大常委会以及中央人民政府根据实际情况专门出台授权决定，授予粤港澳三地政府进行跨境协调行政法律冲突的权力，明确相关主体行使权力的范围、方式以及粤港澳履行合作协议的法律约束力问题。为更好地推动合作进程，获得授权后的粤港澳三地政府应设立大湾区立法协调机构，以协调区际行政法律冲突为核心工作，推进大湾区行政法律规范一体化建设，确保大湾区建设严格遵循宪治路径。
（二）建构以大湾区居民为标准的公共产品分配制度
大湾区作为一个区域经济概念，赋予了常居于大湾区内所有居民共同的身份概念——大湾区居民。在增强港澳居民“中国人”身份认同屡遭挑战的今日，管治港澳的有关部门不妨另辟蹊径，先行建构能够容纳港澳居民在内的大湾区居民身份认同制度。而内地有关部门正为这种制度的建构配套许多改革措施。2018年8月，国务院宣布取消港澳居民在内地的就业许可，同年9月，随着《港澳台居民居住证申领发放办法》（以下简称《居住证办法》）的正式实施，在内地居住的港澳居民能够与内地居民一样享有申领居住证的权利。尽管《居住证办法》形式上只列举港澳居民持居住证享有3项权利，但理论上却可享有与身份认证有关的系列权利，如就医权、接受法律援助权、参加职业考试权等，可以说，《居住证办法》称得上是港澳居民在内地享有相关权利的宣言书。基于这一系列的改革措施，大湾区公共产品的共同供给与分配成为可能。
法律阻隔理论虽不能从本质上阐明大湾区建设的最大障碍，但却道出了以身份为标准的公共产品分配制度对大湾区建设的制约作用，因而值得警醒。从社会认同理论来看，社会认同即是作为一个群体成员的自我定义。〔37〕若在大湾区建设背景下仍然坚持广东人与香港人、澳门人的身份区隔制度，则容易导致某一城市公共产品的享有异化为特定居民的特权，进而阻碍人才在大湾区内的流通。当前，大湾区囿于区际行政法律冲突的客观现实，加之合作各方的行政思维与龙头概念作祟，公共产品供给与分配尚未实现共建共治共享。诚然，区域公共产品的供给与分配不同于城市内部，前者作为一种集体行动更需要合作各方的共识和制度上的保障。具体制度之建构主要从两个方面入手，兹作下述：
首先，公共产品的供给与分配的性质是行政给付。行政给付涉及行政权力的行使，为防止权力的无序运行，大湾区建设领导小组有必要设立大湾区公共产品供给与分配的执行机构。该执行机构获得中央必要的授权后，以大湾区居民作为唯一区别对待的判断要素，打破行政区域界线，更好地建构起跨境社会保障互通网络，实现大湾区居民跨境携带社会福利，〔38〕激发自由市场各要素，使大湾区经贸往来更为频繁。
其次，为建立有限政府，激发社会组织参与大湾区建设的动力，大湾区可借鉴长三角合作与发展共同促进基金的运作经验，成立大湾区共同发展基金会，加强区域内的硬体建设（如通讯、电力和交通等）和软体建设（如就业服务、教育、医疗、社会养老、公共福利事业等），以更好地提供区域公共产品，促进大湾区的可持续发展。〔39〕作为宪治意义上的实施路径，大湾区共同发展基金会的一切硬体与软体建设均以提高大湾区居民的社会福祉为宗旨，保障对象不应受到区别对待，但囿于粤港澳三地发展的不平衡，福利保障内容在短时间内可存在一定的差异并随之调整。
（三）加强全国性法律建设
根据基本法的规定，全国性法律在包括港澳在内的中华人民共和国领土范围内具有法律效力，港澳特区必须在当地公布或立法实施，不能通过与“一国两制”精神相违背的形式架空全国性法律。为保障港澳的高度自治权，全国性法律不可能频繁地增减，但在大湾区建设的背景下，全国性法律可在协调区际行政法律冲突中发挥着重要作用。囿于港澳要保持特区法律制度的相对独立性，全国性法律的调整对象仅限于国防、外交和其他不属于特区自治范围的事项，中央可在这一范围内充分运用全国性法律这一规范资源。目前，在港澳地区实施的全国性法律具有以下几个特征：一是国家（主权）象征形式的法律多；二是外交事务的法律多；三是国防事务、边境管辖事务的法律多。与此同时，在港澳实施的全国性法律存在几个问题：一是除了涉及国家主权、外交与国防事务等问题，中央尚未就不属于特区自治范围内的事项进行立法；二是全国性法律在港澳的实施评估工作尚未开展。因此，加强全国性法律建设，必须考量这两个因素。
首先，着重考虑不属于特区自治范围内且粤港澳融合程度高的事项。由于大湾区的国防、外交实际上已有一套横跨三地的系统予以有效运作，全国性法律可以不再考虑，故大湾区全国性法律建设只能在不属于特区自治范围的事项“下功夫”。基于探讨区际行政法律冲突的立场，我们需要挖掘粤港澳融入程度较高、分歧较小的内地行政法律规范并将其直接纳入港澳基本法附件三中作为全国性法律，如《国家勋章和国家荣誉称号法》、《科学技术进步法》等具有行政资助色彩的规范可在港澳实施，不影响港澳依法享有的高度自治权，不减损港澳居民依法享有的权利和自由，且能更好地发挥全国性法律对港澳的统合作用。再如，内地与港澳可在法律服务方面的高度合作基础上，达成横跨三地执业范围的跨境法律职业对接协议，以律师为例，通过跨境合作培养后的学子经过特定部门考核合格后，在三地均有过实习或者学习经历的，可获得在三地执业的资格，但这资格仅限于涉及跨境纠纷，例如一项涉及到内地与香港个人间的法律纠纷，拥有三地执业资格的律师便可代理，若一项纠纷只涉及到内地或者香港或者澳门，则这个律师还须拥有当地普通律师执业资格。在加强全国性法律统合粤港澳行政法律规范的过程中，若条件尚不成熟的，可经全国人大作出决定，先行将一些仅适用于粤港澳的全国性法律列入港澳基本法附件三中。诚然，这种局部适用的全国性法律的法律地位尚未进一步探讨，但由于全国人大具有全权性且为最高权力机关，有权决定以何种法律适用于全国或局部地区。自此，粤港澳通过这一渠道而获得行政法律规范间的衔接，以更好地开展行政合作。
其次，构筑全国性法律在粤港澳的实施评估机制。大湾区是粤港澳共同的美好家园，建设成败事关粤港澳的共同福祉。尽管全国性法律主要为港澳而推行的，但广东作为大湾区的重要区域，在区际行政法律融合进程中同样需要全国性法律的有效实施。因此，大湾区立法协调机构可定期进行全国性法律在粤港澳的实施评估，加强区际政府间信息交流与共享，扩大公众在评估工作中的参与面，评出最佳实施范例，宣导其他立法机关共同学习。与此同时，评估工作要及时发现全国性法律在粤港澳实施存在的问题，并形成相应的对策报告上报全国人大常委会，由全国人大常委会根据实际情况判断是否需要对实施状况不理想的全国性法律作出适当调整。
（四）确立区际性规则的法律地位
粤港澳合作多年来主要依托区际性规则进行立法协调工作，这些规则包括CEPA及其补充协议、粤港或者粤澳签署的区际行政协议、最高人民法院与港澳司法机关签署的民商事司法互助协议〔40〕等。不可否认的是，区际性规则尚未按照宪法、立法法规定的立法程序转化为通行于全国的法律，是否履行协议完全依赖于缔约主体的自觉性，故学界将这些区际法规则视作“软法”具有一定的合理性，这也是大湾区建设的法治基础不牢固之近因。〔41〕然而，在推进粤港澳合作中，切忌只以区际性规则是否有国家强制力为依据而忽视规则内在的“硬法”效力，即一旦合作一方不履行或者拖延履行协议，其他各方亦自然压缩与之合作的深度与广度，违约方甚至有承担政治责任之可能，这就暗藏强烈的约束作用。质言之，区际行政协议应属“一国两制”框架下探索出新的法的渊源，具有事实上的约束力，在尚未确立法律地位前，它的约束力表现为一种政策性、指导性的文件反复地对各方产生影响。〔42〕更进一步而言，在“一国两制”框架下，如何运用国家强制力统合港澳仍然是一个重大命题，亟需各方探索可行的方案。
从法理上而言，特区行政长官代表特区与广东签署的关于特区发展的区际性规则经过特区立法程序可适用于特区。然而，由于区际性规则具有合作范围广、程度深的特性，囊括的内容包括内地经济核心问题，其程度之深有触动特区制度之趋势，故而区际性规则的推进工作一直处于缓慢状态，泛珠三角合作也由于类似的原因致使合作效果一直不理想。从深层次原因而言，除合作各方许可权不明确而导致区际性规则难以发挥强劲法律效力外，宪法、基本法、立法法等规范并未确立“区际性规则”为中国法的渊源是一个重要原因。因此，大湾区应在中央的授权下探索区际性规则的法律地位，主要是朝着区际性规则作为当代中国新的法的渊源的方向进行。
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