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| 在全球经济相互依赖下，加征关税或切断供应链将造成本国消费者与产业利益的受损，属于不理性行为。 |
中评社╱题：新型态“经贸战争”与“全球治理”的解构 作者：罗庆生（台湾），台湾国际战略学会执行长、博士
在美国川普总统对中国发动贸易战、科技战的示范下，一种新型态的“经贸战争”开始扩散。最明显的表征，是日本不满韩国清算二战旧帐，对韩国高科技产业的供应链予以设限，甚至必要时断供。这个媒体称之为“日韩贸易战”的事件看似小打小闹，但后续的影响却可能很严重。这并非指韩、日间若相互报复可能引起全球供应链的混乱与重组，而是更宏观的关注到一种重构国际秩序的新冲突模式已经启动。日本虽操作经贸工具，但处理的并非贸易争端，而是“非贸易领域”的意志冲突。如果各大国也竞相效法，那么经贸工具就将取代以往的军事武力，成为政治施压的主要工具。如此，过去20年间透过“全球治理”结构所形成的全球化秩序，就可能被这种新型态的“经贸战争”所解构。
一、传统“军事武力”的政治施压
回顾历史，自17世纪《西伐里亚和约》（Peace of Westphalia）签署，现代主权国家出现以来，军事武力就一直是政治施压的主要工具。强国如果对特定国家政策不满，先表态施压，不接受就下“哀的美敦书”，提出时限，并将军队拉到边境；时间一到，再不接受就开打。战争于是被著名的普鲁士军事理论家克劳塞维兹（Carl von Clausewitz）定义为：战争是迫使敌人服从我们意志的暴力行为（War therefore is an act of violence to compel our opponent to fulfill our will）。
这种情况当然容易引起各国相互间的武力报复，或者寻求大国保护以及争取结盟的连锁反应。不只欧洲本身在18、19世纪战争不断，并且以示范作用向亚洲与美洲扩散。明治维新后寻求“脱亚入欧”的日本，同样是当时学得最到位的国家；918事变攻占东北、77事变攻占北平，都依此程序。这种政治施压模式在第二次世界大战前达到顶峰。
二战后联合国成立，希望透过各国合作避免战争，但受到冷战格局限制功能不彰。一直到冷战结束，美国成为世界唯一的超级强国，才在美国主导以及联合国安全理事会的努力下，透过国际法与实践，使战争非法化。现在，只有自卫，以及联合国授权的战争才是合法。大国如果自恃武力强大，对另一个主权国家发动战争，就会受到安理会“全体打一个”的集体安全机制的制裁。
这是冷战结束后，许多“地区”纷纷独立成为“国家”的原因，全球“国家”数目或许很快就会突破200。这些没什么国防武力的小国所以能够独立，是因为有安理会保护。在18、19世纪，甚至二战前的国际情境，没有强大武力或依附大国的国家很难独立生存。
但战争是非常昂贵的消费，伤亡抚恤、油料运补与武器弹药的消耗所费不赀，一个联合国的武力制裁行动动辄耗费上百亿美金。即便各国分摊，多几次大国也负担不起或者不乐意负担。于是低成本的贸易制裁，就成为辅助的施压工具。《联合国宪章》第7章41条就将这种“武力以外之办法”定为应付和平威胁、破坏及侵略行为的手段。例如北韩，即因为发展核武、违反《核武器不扩散条约》，而遭联合国贸易制裁。
相对于早期的东方国家，例如中国的明、清时期，西方国家有重视贸易的传统。拒绝或限制特定国家贸易是件很严重的事，通常会引爆战争；中国人耳熟能详的“鸦片战争”就是明显的例子。因此，全面性的贸易制裁与禁运，只有在联合国安理会主持下才属合法。但各国对贸易争端仍会采用出口管制、关税或其他的贸易限制来施压，如此就必须有专业机构来裁判处理。
1995年世界贸易组织（WTO）成立后，国际贸易秩序即由WTO负责维持。贸易大国若对特定国家实施贸易限制或营造关税壁垒，将遭提告而被判为非法。例如2010年中国对日本实施稀土出口管制，日、美、欧盟联合向WTO提告；2014年WTO裁定中国败诉，中国即须撤销管制，否则将遭到货品限制出口的贸易制裁。
二、当代“全球治理”的成就与问题
近20多年来，在联合国安理会致力于战争非法化、WTO致力消除贸易障碍，以及其他包括世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）或世界卫生组织（WHO）……等国际组织在各领域的努力下，透过实践与全球化进程，终于创造了一个人类历史上最伟大的全球文明。除了远离全球体系的边陲国家，只要是全球化核心国家的人民，都享受到前所未有的富裕、安定与和平。
这就是“全球治理”（Global Governance）。国际虽然是无政府状态，但是透过国际组织，以及具有约束力的国际建制（international regimes, 指国际法或条约所形成的原则、规范、规则及决策程序等），可以处理全球或跨国性的冲突与其他议题。
但这种国际体系的结构剥夺了大国权力。在国际关系领域中，权力是被界定为“让对方做不想做或不做想做的事的能力”；操作权力，就是透过棒子施压与胡萝卜利诱。国家实力愈强，能操作的棒子与胡萝卜愈多，就愈能让小国屈服，权力也就愈大。
理论上，国际权力结构是个金字塔形状，顶端是权力最大的超级强国，次为少数大国，再次为一般中等国，最下为占多数的基层小国。但透过国际组织与国际建制的“全球治理”，将这种权力结构扁平化。大国愈来愈与小国处在同等地位，因为不能挥舞大棒威胁小国，只能靠胡萝卜利诱，小国若不在乎，大国一点办法都没有，除非愿意付出被联合国制裁的代价动用棒子。
因此，以往大国对小国不满，仅略为表态即能威慑小国让步的现象已经不见；反而是小国有时以政策挑衅大国，大国空有强大实力却难以反制。即便诉诸国际组织，国际组织的各国地位更平等，投票一国一票；国家再大、人口再多，也是一票。大国如果在国际会议上强力施压，反容易引起国际舆论批评。
只是这种平等性，在要求建立规则的美国也遵守规则时就面临考验。美国主导“全球治理”要求各国让渡主权，接受国际组织与国际法的决策与裁判，但美国自己却不愿接受。例如虽签署《联合国海洋法公约》却不批准，以免强大的海洋权力受限；再如不承认国际法院的管辖权，拒绝接受国际法院的判决等。
然而这种“美国例外主义”遭到愈来愈多的国际舆论批评。美国国内也出现两种声音：保守派主张美国主权优先，拒绝承认美国法律之外的其他威权；自由派则认为美国应以身作则，才能更巩固国际秩序。因此，即便美国人仍自认为是“上帝的选民”，也并非能自外于国际建制。美国国会虽拒绝批准《联合国海洋法公约》，美国海军在实践上却遵守该公约绝大多数的条款，例如关键性的12海里之领海地位。2018年，美国撤销“伊朗核协议”被伊朗告上国际法院；美国虽强调主权权力，主张国际法院没有管辖权，但仍委派律师出庭答辩。
在“全球治理”下的国际权力结构，愈来愈接近各国平权。大国不能使用军事武力作为政治施压工具，军事实力再强也没用。因而瑞士信贷军力强度指数排名第7的韩国，可以堂而皇之地清算排名第4的日本之二战旧帐；军力强度指数排名第3的中国，在南海的经济海域权利，也遭排名在20之外的越南挑战。
这也就是说，美国付出努力与代价主导的“全球治理”愈有成效，大国权力就愈被剥夺，但也包括美国自己。这不仅让大国沮丧，也让保守派的美国人不满：在付出那么多努力与代价后，结果是美国自己的权力受限与利益萎缩。
因此，川普上任后一连串退出美国主导成立的国际建制，如跨太平洋伙伴关系协定、巴黎气候协定、伊朗核协议、联合国人权理事会、万国邮政联盟、联合国武器贸易条约、中程弹道条约、联合国教科文组织……，这些看似不理性的“退群”行为，其实完全符合“美国优先”（America First）——美国主权优先于其他威权——的逻辑：美国既然是全球实力最强大国家，当然该拥有全球最大的权力以维护自己本身的利益，为何要受国际建制规则的拘束？川普将WTO抛到一边，利用本身实力对中国打贸易战、科技战，要达成一个对美国有利、而不是公平的贸易协议，就是此一逻辑的体现。
三、“经贸战争”取代“武力”施压的逻辑
在以往，或者更精确地说，在当代“全球治理”建立平等的国家地位与公平的国际规则之前，要求签署不公平协议或不平等条约，是大国应对小国的常态；只不过是透过武力施压而来。因此，川普要求各国分别与美国签订对美国有利的贸易协议，或更进一步在非贸易领域，例如要求墨西哥协助美国处理非法移民问题，不同意就加征关税的做法，其实和以往的大国施压小国并无差异。因为它们有一样的本质：大国利用本身优势（无论是军事武力或经济与科技），以屈服意志冲突的对手。
因此，如果我们同意克劳塞维兹“战争是迫使敌人服从我们意志的暴力行为”的战争定义，则川普操作经贸工具显然就是一种战争型态：“经贸战争是迫使对手服从我们意志的贸易行为”。
川普选择“经贸战争”取代军事武力作为施压工具，并不表示美国军武已不够强大；事实上美国仍是全球武力最强大的国家，即便武力分散至全球各地，在大多数地区仍拥有稳定优势。只是操作武力的成本高、风险大，不如经贸工具好用。军事武力操作不慎可能引起“擦枪走火”式的冲突，是否会进而引爆全面战争难以预料。而运用加征关税或供应链断供的经贸工具，却可以收发由心。
传统上，加征关税都被视为保护主义：为保护本国特定产业，而加征竞争对手国产品的关税。美国对进口钢、铝分别加征25%与10%关税就属于这个层面。以“国家安全”为由也很合理，因为钢、铝如果平时倚靠进口，战时将缺乏建造军舰、战机等武器系统的材料；美国必须保护自己的钢、铝产业。但是对中国发动贸易战、科技战，以及威胁对墨西哥增税，就并非如此。川普并无意真正对中国、墨西哥商品加征关税，而是要迫使对方屈服。
就此而言，川普操作经贸工具其实是个具突破性的战略行动。国际关系理论有“行为者理性”的假设，认为理性的行为者，不会选择对自己利益造成损害的行动；在全球经济相互依赖下，普遍加征关税或切断供应链将造成本国消费者与产业利益的受损，属于不理性行为，因此不会列入战略选项。
但川普行动的逻辑，关注的却是损害的相对性。虽然打击对手的同时也会伤害自己，但美国是全球最大的经济体，容忍痛苦的能力高于对手，故有机会在自己利益还没有真正受损前，就迫使对手屈服。至于违反WTO规则的问题；WTO裁决通常需要一段相当长的时间，只要在裁决前迫降对手就无所谓，即便对手能撑到最后，也还有退出WTO的选项。
有了这个能回避联合国安理会制裁，以及绕过WTO规则的威力巨大工具，就可以打破国家平等地位与公平原则进行施压，以达到特定的政治目的。但如此，“全球治理”所建构的国际秩序，就面临解构危机：国际建制失效，国际法与国际组织不再受尊重。
这也显得日本效法美国对韩国发动这新型态的“经贸战争”，可能成为瓦解“全球治理”的推手。如果国家权力在金字塔顶端的美国，可以无视国际建制，直接用经贸工具迫使他国屈服；则次一阶层的大国，同样也可以发动经贸战争，而迫使实力较弱的国家屈服。这就是日本对韩国发动贸易战的意义。
令人忧心的假定是，在“全球治理”下国家权力遭到扁平化压缩的大国，是否都有意改变权力结构的现状，期望获得符合其国家实力的国家权力，一吐被小国挑战的闷气？新型态的“经贸战争”可以作为权力工具操作政治施压，未来类似的国际实践，就将成为观察“全球治理”体系是否解构的关键。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年9月号，总第261期） |
