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| 厦门市思明区台胞驿站 |
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中评社╱题：“社会力量促融：基层涉台公共服务的空间治理逻辑” 作者：王晓笛（上海），上海政法学院政府管理学院讲师、瀛寰智略研究院执行主任
【摘要】基层是深化两岸融合发展的微观治理单元。本文以厦门市思明区台胞驿站为案例，探讨基层涉台公共服务空间治理的内在逻辑。研究发现，以公共部门引领、第三部门协作、私人部门深度参与的引领型多中心治理结构是实现基层涉台空间治理的结构基础。在此基础上，通过空间共享、功能融合和共同生产三种机制，使私有空间在空间、功能与参与三个维度实现了公共性生产，从而有效促进了基层台胞的社会融合。本文从空间治理视角对现有涉台治理理论进行延伸，亦为深化两岸融合发展的基层实践提供可借鉴经验。
深化两岸融合发展是习近平总书记关于对台重要论述的组成部分，其不仅是实现两岸同胞心灵契合的切实举措，更成为落实“两岸一家亲”“两岸命运共同体”和“共圆中国梦”等对台工作理念的重要途径，也是增进台湾同胞的一个中国认同、推进国家完全统一的重要“民心工程”。然而，当前两岸融合发展面临治理力量“悬浮化”难题，基层公共服务供给不足，使得台胞易转向短期化、实用主义的角色定位，一些地方出现了“越惠台，越疏离”的治理悖论。①基层是两岸居民日常生活、直接交往的场域，具有日常性、基础性与实用性特征，直接影响着台胞的社会融入状况。因此，加强基层涉台公共服务建设，不仅是破解涉台治理“悬浮化”困境的具体抓手，也是激活两岸交流互动、增强情感认同和实现资源共享的重要方式，能够为宏观层面的两岸融合发展奠定基础。
在这样的背景下，在台胞相对聚集的城市，一些企业、宗族、个体工商户等民间组织机构在有关部门的支持下，将物权私有的空间拓展为面向台胞的公共空间，以“自我服务”“自我管理”的方式提供交流联谊、政策咨询、法律调解、健康文娱等公益性涉台公共服务，例如北京的台青驿站、上海的台青之家以及厦门的台胞驿站。这些物权私有、管理自主且具有私属性的空间，不仅是基层台胞长期、固定的公共交往空间，也是与大陆有关部门、大陆同胞连接的公共管理节点。这种模式引发了学界广泛关注。严志兰将厦门的台胞驿站视为两岸经济社会融合背景下提升台胞社区生活便利的服务平台，认为这种平台将增进两岸同胞之间的情感融合。②艾明江指出了厦门的台胞驿站对台胞社区认同感以及两岸基层同胞利益与情感融合的积极意义。③沈惠平和曾杨雪认为厦门的台胞驿站可以有效促进两岸同胞的心理融合。④然而，上述研究多局限于对台胞驿站社会功能的描述，较少探讨私有空间转化为公共服务空间的理论逻辑，也未能系统地剖析台胞驿站背后的基层涉台公共服务的运行逻辑。
以“台胞驿站”为代表的基层融合治理模式，本质上是一种藉助私有空间实现公共服务和社会治理目标的新模式。社会治理强调政府引导社会力量共同促进公共利益，其核心在于公共性的有效实现。然而，将私有空间用于提供公共服务，与其本来的私人产权性质和以盈利为导向的管理逻辑存在一定的内在张力。私有空间如何突破产权性质的局限，成功转型为提供涉台公共服务的有效治理场域？私有空间又如何体现和维持其公共性特征？这种公共性的具体内涵是什么，又通过怎样的机制予以生产和再生产？围绕这些问题，本文以厦门市思明区台胞驿站为典型案例，力求揭示基层涉台公共服务空间的治理逻辑，拓展和深化已有的空间治理理论，幷为实践中的基层两岸融合发展提供更清晰的政策启示。
一、理论基础
20世纪60年代以来，以私有公共空间（privately owned public space）为场域的城市治理模式逐渐在西方出现和盛行。就空间治理而言，公共空间不仅是城市治理的重要对象，也是各种治理活动以及社会实践的场域。作为实现“善治”的一种途径，对公共空间的建设与营造不仅有助于提高公众的生活品质，促进其归属感、认同感的形成，更有助于城市整体公共秩序的生成与稳定。如列斐伏尔所言：“如果未能生产一个合适的空间，那么‘改变生活方式’‘改变社会’等都是空话。”⑤传统观点认为公共空间是由公共部门全权统筹的一种公共产品，然而在城市发展由增量扩张转为存量更新的时代，空间资源稀缺、公共财政萎缩等问题凸显，公共部门较难独立承担公共空间的建设与营造，加之新自由主义对市场力量、私人力量的倡导，私人部门逐渐成为投资、建设与维护公共空间的补充性力量，从而推动了“私有公共空间”的出现。
私有公共空间是指在私有土地或私有产权基础上，由私人投资建设和管理，在一定政策支持下提供使用权给公众的室外或半室外空间。⑥现代城市是私有空间和公共空间的混合体，“公共”和“私有”在理论和实践中的关系复杂多样，“二者关系幷不是从完全私有到完全公有的直线型渐进性分布，而是受人与空间关系影响的多向量式分布”。⑦私有公共空间和公有公共空间幷无本质上的区别，只是产权归属不同。如林奇所言：“公共空间可能幷不需要和特定产权联系在一起，当物质环境和管理方式出现改变，私有空间就有可能转变为公共空间。”⑧某种程度上，私有公共空间是一种受限制的公共空间，虽然和理想意义上的公共空间在用途上相差无几，但由于私有公共空间结构上存在“私有化”的倾向：缺乏公众参与监督、忽略社会效益以及排斥影响企业形象的特定群体等，因此需要受到更多的公共部门的规范和监管，以维系必要的“公共性”。
公共部门与私人部门的协作关系是私有空间公共化的治理结构基础。⑨现代治理理论主张政府的角色由“划桨者”转向“掌舵者”，最终建构多中心协同的服务型政府。新的城市治理图景倡导治理联盟式的政治结构，幷提出城市公共空间开发和秩序维护的市场化模式，私人部门因而成为城市公共事务的重要参与者甚至是重要生产者。就公私关系而言，一方面，政府可以通过激励性政策鼓励私人部门开发和共享其私属空间以服务于一定的公共目的。例如，通过“奖励性开敞空间”的规定（bonus open space），美国公共部门鼓励私人部门通过生产公共空间以获得一定单位面积的额外建筑空间。另一方面，公共部门还可以通过强制性政策要求私人部门在商业空间开发的过程中需要承担必要的公共空间建设任务。⑩
在中国，私有公共空间对城市治理的作用与价值，近年来得到了部分城市主管部门的重视。例如，浙江杭州在大陆地区首次将“非公共产权用地上的附属公共空间”纳入治理规划与体系。国内学界也开展了对私有公共空间的学理研究幷着重探讨该理论的“本土化”。这主要是因为中国特殊的土地产权制度，使源自西方社会文化体系的私有公共空间理论体系，在当代中国城市治理研究中较难被明确界定，所以需要做出进一步的阐释和说明。例如，有学者指出私有公共空间这个概念幷不契合中国社会环境，而应该转变为“配建公共空间”。⑪不过总体上，中西关于产权抑或物权私有的空间，在概念上的差别其实大同小异，国内学者幷不否认私有公共空间对中国城市的“善治”的积极影响，甚至主张在城市治理实践中借鉴类似模式。
二、研究设计
（一）分析框架
“结构－过程”分析范式源自对结构功能主义缺乏动态性的反思与修正，是一种结合静态与动态的复合型分析框架。在中国，基层特指街道以下的社会空间，而这是一个国家与社会交互、不同主体互构的治理单元。其中，结构是基层治理的动力所在，主要关注行动主体之间结成的大小、强弱不同的权力关系结构。过程一般体现为基层具体的治理行为。“结构－过程”分析范式试图综合规范和解释两个部分，结构侧重对过程的抽象，过程侧重解释结构所触发机制，二者互相依赖。
基于“结构－过程”分析框架，可以发现基层涉台公共服务的空间治理逻辑包括两个紧密相关的维度：其一是“结构基础”，即公共部门、第三部门与私人部门等多元治理主体之间协作关系的建构；其二是“生产机制”，即在上述结构基础之上如何实现空间公共性的生产与再生产。近年来，受新发展主义思潮的影响，学界对公共性的研究由哲学意义转向了实用主义，主要关注“公共性构造”转换与经济、社会发展之间的内在关联。当前，以管理主义、功利主义等传统公共行政价值为底层逻辑的治理模式陷入合法性危机，较难满足公共性的生产与再生产的要求，即在质的方面保证标准，内容丰富，在量的方面涉及所有生活领域的普遍福利。在这种背景下，如何建构“善治”的社会治理结构成为公共性生产研究的核心议题，⑫而“善治的治理”的立意是在一个民主授权的机制中，建立比政府组织更广泛的、更开放的公共事务管理与服务体系。⑬在新公共管理的热潮退却后，多中心治理结构（polycentric governance）成为“善治”的理想实践形式。⑭因此，私有空间实现公共性生产的前提在于建立一个能够分担社会治理责任的多中心结构，让多元权力主体承担最优化的公共职责的同时，通过联动多元理念和资源，推动公共性生产与再生产。
［图1：基层涉台公共服务的空间治理逻辑］
基层涉台公共服务空间治理的生产过程表现为一系列以实现公共性为目标的具体实践活动。具体到以公共部门为引领、第三部门与私人部门协作参与的基层涉台公共服务情境中，存在空间共享、功能融合与共同生产三种核心机制，分别在空间维度、功能维度与参与维度上共同推动公共性的生产与再生产。空间共享机制强调在不改变私有产权性质的前提下，通过向公众开放特定私有空间，创造台胞能够自由进入和交往的公共场域。功能融合机制则是在维持原有私人空间功能的同时，叠加公益性或半公益性的涉台公共服务内容，使私有空间转型为具有公益属性的基层公共服务平台；共同生产机制强调以两岸多元主体共同参与的方式，将私有空间打造成具备合作与互助特性的共同体平台。这三种机制相互协同，推动私有空间超越原有的产权边界与经营逻辑，持续稳定地实现公共服务的空间公共性生产。基层涉台公共服务的空间治理逻辑如图1所示。
（二）案例介绍
台胞驿站源自厦门市基层涉台治理的实际需要。由于经济、社会发展程度较高以及地缘文化相近，厦门市的思明区集聚了大批在此学习、工作和生活的台胞，然而彼时涉台公共机构的规模较小，较难充分顾及台胞的各项需求。为了提升和优化基层涉台公共服务品质与供给，思明区在借鉴台胞共享民宿、服务邻里的经验基础上，推出了台胞驿站模式，为在区内就学、就业、创业、生活的台胞就近搭建起自我服务、联谊互助的实体平台，其依托场所主要包括孵化器、企业、民宿、宗祠、咖啡店、书店等。目前，思明区已经在台胞相对聚集的区域成立了11个特色鲜明、功能各异的台胞驿站。
厦门市台胞驿站具有四个主要特征：其一是自主性。空间所有者自主决定公共服务与公共活动的内容与类型，幷负责台胞驿站的日常维护，政府不直接参与具体管理。其二是共享性。在不影响原本空间功能正常运作的前提下，空间所有者共享私有空间为公共空间。其三是公益性。台胞驿站是公益项目，具有非竞争性和非排他性，幷不能够为空间所有者带来实质上的收益，政府亦不提供或很少提供补贴。其四是特色性。除了基本的交流联谊、休憩休闲，各个台胞驿站的主旨功能不尽相同，呈现出“一区一特色，一区一主题”的特征——创业/就业辅导、民事调解、文化交流、音乐沙龙等。
台胞驿站模式出现和推广主要有三个背景：首先是首创者的公共意识和政策意识。台胞驿站的雏形来自C先生邻里互助的实践。C先生原本是台湾的IT业者，后举家搬至厦门市幷开办了民宿。在十余年的大陆生活中，C先生不仅找到了人生意义，也产生了强烈的社会责任感，进而将这种责任感和政策导向紧密结合。2013年厦门市启动了全市范围的大规模社会治理创新计划，C先生紧跟政策趋势，尝试共享自己的民宿服务邻里互助，幷在实践中确定了“涉台调解”的品牌性功能，以帮助基层台胞处理民事纠纷等实际问题。
其次是涉台治理转型的必要性。十四五规划在“构建基层社会治理新格局”部分中明确提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，而加强基层群众性自治组织规范化建设，推动社会治理和服务重心下移及资源下沉，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用是转变和提升基层治理的主要方式和途径。作为国家治理的重要内容，涉台治理需要向具有两岸特征新型治理格局转型。此外就现实情况而言，大陆涉台公共服务虽然日益朝着体系化方向发展，但缺乏社会参与层面的思考。两岸公共领域在不同程度上存在结构性的“政府失灵”现象，而这也为多元行为体的参与提供了空间。⑮
最后是政府意志的助推。2009年国务院颁布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，赋权福建省对台“先行先试”的政策特权。2019年，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议福建省代表团的审议会时指出，福建省要探索海峡两岸融合发展新路，努力建成“台胞台企登陆第一家园”。2021年的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调和鼓励福建省要探索海峡两岸融合发展新路。2023年的《关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见》，将福建在两岸融合过程中的重要地位上升到国家意志。在这样的政策环境下，福建省厦门市出台《厦门市关于探索海峡两岸融合发展新路的若干措施》，在涉台治理方面“先行先试”，鼓励台湾同胞和相关社团参与大陆扶贫、支教、公益、社区建设等基层工作，践行“两岸共同家园”的理念，而台胞驿站就是实践过程中的一例。
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