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| 美国的南海政策，由“不选边站”和维护“南海航行自由”，转变为积极公开地介入、干涉政策。 |
中评社╱题：美国南海政策从“超然”到“干涉”的转变 作者：李理（北京），中国历史研究院近代史研究所研究员、博士
2009年以前，南海争端并非美国与中国及美国与东盟发展关系的主要议题，但随着中国综合实力的提高及在亚洲区域影响力的增大，美国一改冷战时期南海的“超然政策”，由“不选边站”和维护“南海航行自由”，转变为积极公开地介入和干涉政策，以“巧实力”外交为手段,在巩固传统盟友的基础上,积极拉拢新伙伴,力图构筑以美国为主的地区双边和多边机制，离间南海周边国家，控制南海航道,加强对中国海域的封锁和遏制，应对中国在亚洲日益形成的影响力, 防范和制约中国的崛起,从而掌握亚太主导权。
1974年西沙海战中国驱逐了南越势力，牢牢控制整个西沙、中沙群岛区域，为进军南沙群岛奠定了基础。美国虽对此次事件颇为关注，但以“超然中立”不介入的姿态，没有偏袒与之有军事同盟友好关系的南越，采取只要符合其与前苏联争霸的战略，南海主权属于谁都不重要的“超然政策”。此后中国又趁美苏冷战、中美建交之机，于1988年收复南沙几个岛礁，将战略前沿推移到南沙区域。此时期美国虽表示反对使用武力，但对南沙群岛领土主权仍不持主张。随着苏联的解体，美苏相继撤出南海周边的军事基地，中国在此地区的影响力不断提升，南海维权的活动也日益增多，与越南、菲律宾等南海周边国家矛盾开始激化。周边国家拉拢美国、日本等国进行干预。美国基于自身在亚太的利益，介入南海的意图开始浮现，以2009年“无瑕号事件”为标志，美国南海政策转入“积极干涉主义”。
一、中国进军南沙及“搁置争议共同开发”政策的出台
越南于上世纪七十年代刚刚统一就完全投向苏联，为对抗本为同一阵营的中国，在1979年把金兰湾海军基地租借给苏联，使其成为苏联海外最大的军事基地。美国虽退出越南，但美军仍然在东岸的菲律宾保有克拉克和苏比湾两个军事基地。而越南此时又出兵侵略柬埔寨，中国发起对越自卫反击战。在美苏对峙的国际大背景下，整个国际形势有利于中国进一步向南沙群岛拓展。
中国在西沙海战后并没有马上进入南沙区域。1982年联合国通过《国际海洋法公约》（1994年开始生效），公约中规定了通过陆地主张领海、经济专属区以及大陆架权益的方法，引起了南海周边国家依据海洋法主张经济专属区的竞争。由于台湾当局的不作为，此时期越南已占领了南沙群岛的南子、鸿庥等多个岛礁；菲律宾侵占了马欢、费信等多个岛礁。为了避免南沙群岛被瓜分的命运，中国开始积极谋划向南沙群岛推进，多次派调查船赴南沙海域进行科学考查。
1987年2月，联合国教科文组织通过《全球海平面联测计画》，决定在全球范围内建立二百个海洋观测站。在南沙区域建立海洋观测站，是中国名正言顺进入南沙海域开展活动的良好契机。中国申请承建5个，其中在西沙、南沙各建1个，在南沙群岛观测站的序号为第74号。
为配合国家有关部门对第74号海洋观测站建站选址工作，海军派出由南海舰队和东海舰队有关单位组成的海上编队，对南沙群岛相关海域的海洋进行调查，为第74号海洋观测站建站选址提供依据。
3月30日至4月23日，海军派出以南海舰队某大队V350船、海洋十一号船、东海舰队某海测船大队等单位联合组成的海上编队，赴南沙海域执行海洋调查任务。海洋调查的范围，北起北子礁以北中沙群岛南沿，南至曾母暗沙以南，东起马欢岛、费信岛附近，西至万安滩以西，基本覆盖了我国南沙群岛主要海域。
5月15日到6月6日，中国又派出了科考船“向阳红5号”到南沙群岛进行了海洋站选址地点调查，重点调查了永暑礁、华阳礁、六门礁等十几个无人礁石。国家有关部门根据各方调查结果研究认为永暑礁最为合适，因此确定在永暑礁建立中国南沙第1个海洋观测站。
1988年3月14号，越南海军505编队入侵干扰中国在永署礁的建站工作。在越南海军登礁人员和舰船首先向我方开火的情况下，海军502舰艇编队奋起反击，以击沉越南两艘军舰、重创一艘的代价，获得“314海战”的决定性胜利。此后，永暑礁海洋观测站建设工程一切顺利，越南海军对中国多个礁盘的建设均不敢阻拦。中国海军乘胜相继收复华阳礁、东门礁、南熏礁、渚碧礁，连同此前占领的永暑礁和赤瓜礁，共6个岛礁，填补了中国对南沙群岛实际控制的空白。
1988年4月13日，海南建省，西沙、南沙、中沙的岛礁及其海域是与其管辖各县市并列的编制，这显示中国对三沙地区的管理级别，又提高了一级。经过半年多的艰苦努力，中国在南沙建立的第一个永暑礁海洋观测站胜利竣工。8月2日，在永暑礁举行了南沙永暑礁海洋观测站胜利竣工落成典礼。
美国针对中国与越南的海上冲突，里根政府表示对南沙群岛领土主权不支持任何一方，但支持以和平方式解决争端，反对使用武力或以武力相威胁。随着1989年中国爆发“六四事件”，西方国家一致谴责中国并进行外交制裁及武器禁运。为了摆脱困境，中国提出新的外交策略，首先是“韬光养晦”，其次是将外交重点放在与越南等周边国家的睦邻战略上，在南海则提出和平解决、“搁置争议、共同开发”的政策。
二、美国“介入南海”意图的浮现
1991年苏联解体后，俄罗斯失去了在南海和美国对抗的实力，从90年代初开始大规模地撤出金兰湾的兵力，在2002年完全撤出金兰湾。美国也开始此区域的战略收缩。1991年皮纳图博火山的爆发，使美军不得不撤离克拉克空军基地。美国本想继续保持在苏比湾的基地，却遭到菲律宾民主主义者的强烈反对，被迫最终撤出苏比湾军事基地。
中国在此时期与越南恢复了邦交关系，睦邻外交大背景下，在南海区域更加稳健地拓展自己的影响。1992年2月，中国制定颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》，以国内立法的方式宣示了南海诸岛的主权，其第二条规定：“中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域。中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”第6条规定：“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。”第7条还规定：“外国潜水艇和其他潜水器通过中华人民共和国领海，必须在海面航行，并展示其旗帜。”①
外国民用船舶享有无害通过领海的权利，是公认的国际惯例，但外国军用船舶通过领海，由于涉及国家安全，各国的主张和实践不尽相同。大体上有三种制度：一是无害通过制度；二是通知制度；三是批准制度。随着《联合国海洋法公约》的通过和签署，情况发生了一些变化。“海洋法公约”规定，所有船舶享有无害通过领海的权利，包括军用船舶。一些原来坚持批准制度的国家也逐渐在政策上作了调整，改为承认外国军用船舶享有无害通过权。但中国实施的依然是“批准制度”。1958年“关于领海的声明”规定：“一切外国飞机和军用船舶，未经我国政府的许可不得进入中国的领海和领海上空。”② 《领海及毗连区法》继续沿用了这一规定，这主要是从中国的实际情况出发，即允许外国军用船舶无害通过，将会构成对我国安全的威胁。
中国《领海及毗连区法》颁布后不久的5月，中海油与美国克雷斯通能源公司签署在南沙群岛万安滩勘探石油的合同，计画在万安滩附近海域进行勘探石油气资源的活动。7月，中国在小南熏礁树立了主权碑。
对上述行动，菲律宾等东盟有关国家又一次掀起了攻击中国的浪潮，他们大肆宜传中国的行动是“有目的、有计划的扩张行动”，旨在向东南亚地区“显示力量”，攻击中国正在以武力为后盾在南沙地区推行“新的渔权政策”是“地区和平与安全的最大威胁”。在菲律宾的主导之下，7月东盟外长会议通过了《马尼拉南海宣言》，主要的目标就是遏制中国，形成对中国联合施压的态势。
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