中评社╱题：特朗普与拜登对台战略的延续与变化 作者：伍湘陵（宁波），宁波大学商学院特聘副研究员、宁波市海峡两岸融合发展研究院院长助理、宁波大学东海研究院特聘副研究员；仇长根（上海），华东师范大学两岸交流与区域发展研究所所长、上海环太国际战略研究中心监事会主席
【摘要】台湾问题作为中美关系中的核心敏感问题，长期以来牵动着两岸三地乃至整个亚太地区的神经。特朗普与拜登在对台政策上既有延续性，又存在显着差异。本文通过比较政治学方法研究发现，两届政府在战略目标上高度一致，都将台湾视为制衡中国大陆的重要工具，但在政策工具、实施方式和风险偏好上存在明显差异。特朗普政府更多采用突破性、交易性手段，而拜登政府则倾向于制度化、多边化路径。这些政策变化不仅重塑了台海局势，也对中美关系、地区稳定和国际秩序产生了深远影响。
自1979年中美建交以来，美国对台政策在“一个中国”政策框架下时有微调，但近年来随着中美战略竞争的加剧，美国对台政策出现了前所未有的重大变化①。特朗普上台后，对台政策突破传统框架，采取了一系列前所未有的举措。而在特朗普两个任期之间的拜登政府，虽然在政策表述上有所调整，但总体上延续了对华强硬路线，幷在某些方面进一步突破了政策底线。特朗普和拜登政府的对台政策究竟有何异同？政策变化的深层逻辑是什么？政策调整对台海局势、中美关系及地区稳定产生了哪些影响？特朗普任内会不会拿台湾问题与中国做“交易”？从理论意义来看，美国对台政策的比较研究有助于丰富国际关系理论中关于大国竞争、联盟政治和地缘战略的认识。从现实意义来看，准确把握美国对台政策的演变趋势，对于中国大陆制定对台政策具有参考价值，有助于更好地管控风险、维护地区稳定。
一、特朗普第一任期对台政策分析
（一）政策背景与战略动机
特朗普第一次上台时，正值中美关系发生深刻变化的关键时期。从国际体系层面来看，中国经济实力的快速增长改变了中美实力对比。根据世界银行数据，中国GDP占美国GDP的比重从2008年的31.8%上升到2016年的66.3%，这一变化引起了美国战略界的高度关注②。美国对华接触政策被认为已经失败，没有能够实现美国的战略目标，“竞争”基本成为美国对华政策的基调。特朗普政府将中国定位为“战略竞争对手”和“修正主义国家”，这一定位为其对台政策调整提供了战略依据。2017年12月美国发布的《国家安全战略》明确将中国和俄罗斯定义为“修正主义大国”，认为它们“想要塑造一个与美国价值观和利益相对立的世界”③。在这一战略框架下，台湾问题被赋予了新的战略意义。
从美国国内政治层面看，特朗普政府的“美国优先”理念对其对台政策产生了重要影响。他在竞选期间就表现出对传统外交政策的不满，主张采取更加直接和强硬的手段维护美国利益。这种理念在对台政策上的体现就是将台湾更多地视为与中国进行战略博弈的“筹码”④。这种工具性的政策取向使得特朗普对台政策具有明显的交易性特征。美国国内政治环境的变化也为特朗普对台政策调整提供了支撑。国会两党在对华问题上形成了罕见的共识，都认为需要对中国采取更加强硬的立场。这种跨党派的共识为特朗普政府推进对台政策调整提供了政治基础⑤。
（二）主要政策措施与突破性举动
1.军售政策重大调整。特朗普第一任期对台军售11次总额高达183.3亿美元，其中2019年8月售台66架F-16V战机为80亿美元，成为美对台军售史上单笔订单最大的军售案 ⑥。特朗普政府不仅提供传统的防御性武器，还开始提供具有攻击性质的武器系统，确立了随提随审、个案审查的逐案审批模式，打破了相对固定的军售节奏，使得对台军售更加频繁和灵活。
2.法律框架重大变化。特朗普政府对涉台法律框架进行了重要调整，由原有的“一法三公报六保证”拓展为“四法三公报六保证”。《台湾旅行法》的通过是这一变化的重要标志，此后美高官窜台频率明显增加。“台北法案”（即《台湾盟邦国际保障与强化倡议法》）和《台湾保证法》的相继通过，进一步强化了美国对台支持的法律基础。
3.国际空间支持系统化。特朗普政府采取了更加系统化的措施，更加积极支持台湾参与国际组织和国际活动，美国官员在多个国际场合为台湾发声，支持台湾参与世界卫生组织、国际民航组织等国际组织。当多米尼加、布基纳法索等国与台湾“断交”后，美国采取了一系列反制措施，包括召回大使、减少援助等。
（三）政策特点与实施风格
1.实用主义导向明显。特朗普政府对台政策具有明显的实用主义色彩，主要服务于其对华竞争战略和“美国优先”的总体目标。特朗普政府将台湾问题更多地视为与中国进行战略博弈的工具，而不是基于价值观或道德考量的政策选择。这种工具性的政策取向使得特朗普对台政策具有明显的策略性特征。
2.突破性举措频出。特朗普政府对台政策举措在很大程度上突破了以往美国对台政策的框架和底线。2016年12月2日，还在候任总统的特朗普接听蔡英文电话，打破了美国对台政策的一个重要禁忌。特朗普任内通过涉台法案支持台湾拓展国际空间，每一项重大举措都具有明显的突破性特征。
3.不确定性显着增加。特朗普政府的对台政策缺乏连贯性、稳定性和可预测性，政策调整往往具较强的随意性（灵活性）。这种不确定性一方面源于特朗普个人的决策风格，另一方面也反映了美国对台政策在新的战略环境下的探索性特征。不过特朗普对台终究是采取“战略模糊”与“策略平衡”。
二、拜登时期对台政策分析
（一）策略取向与政策调整
拜登2021至2025年执政，四年任内既延续对华强硬的基本立场，又修正特朗普政府政策中的一些极端做法，“继承与修正”的策略取向在对台政策上得到了充分体现。拜登政府对台政策调整首先体现在多边主义的回归上，与特朗普政府的单边主义倾向不同，更加重视与盟友的协调，试图通过构建对华制衡联盟来增强对台支持的效果。这种多边主义的回归不仅体现在政策制定过程中对盟友意见的重视，也体现在政策实施过程中对多边机制的运用。其次，拜登政府表现出明显的制度化倾向，与特朗普政府相对随意的政策调整方式不同，拜登政府更注重建立规范化的政策框架，通过制度化的安排来确保政策的连续性和可预测性。另外，与特朗普政府更多强调经济利益不同，拜登政府将对华竞争更多地定义为价值观和制度的竞争。在这一框架下，台湾被视为“民主价值观”的代表，对台支持被赋予了更多的价值观色彩。
（二）主要政策措施与突破
1.军售政策的延续与创新。拜登政府延续了大规模对台军售的做法，但在具体实施方式上有所调整，虽然总额低于特朗普政府，但在频率和针对性上有所提升。拜登政府更加注重“小额多频”的军售模式，通过更加频繁但单次规模相对较小的军售来维持对台军事支持的连续性；更加注重提升台湾的“不对称防御”能力，重点提供有助于台湾构建不对称防御体系的武器装备。这种调整反映了拜登政府对台海军事平衡的新认识和新判断。
2.军援政策的历史性突破。拜登政府在军援政策方面实现了历史性突破。2022年通过的《2023财年国防授权法》是美国自1979年与台当局“断交”以来首次向台湾提供军援。军援政策的引入改变了美台军事关系的性质，使得美台关系更加接近盟友关系。军援与军售的根本区别在于，军售是商业性质的武器交易，而军援则是无偿的军事援助，后者通常只提供给正式的盟友或准盟友。拜登政府向台湾提供军援，标志着美台军事关系质的变化。
3.外交支持的制度化。拜登政府采取了更加系统化的措施，不仅延续了特朗普政府对台湾国际参与的支持，还通过多边机制来加强这种支持。在G7、QUAD等多边机制中，台海问题都成为重要议题，美国通过这些机制来争取盟友对其对台政策的支持。拜登政府对台政策的嬗变体现在通过提升“与台湾关系法”的政策位阶、挑战联大第2758号决议等方面⑦。这些举措都体现了拜登政府对台“外交”支持的制度化特征。
4.经济合作的深化。2023年6月，拜登政府启动幷签署了“21世纪贸易倡议”的第一阶段协议实施法案，这是美台经济关系的重要发展。该倡议涵盖了贸易便利化、反腐败、中小企业等多个领域，体现了美台经济合作的深化。此外，拜登政府还加强了与台湾在半导体、新能源等关键技术领域的合作，推动供应链的重构。
（三）政策特点与实施特色
1.制度化倾向明显。拜登政府更加注重建立规范化的政策框架，通过制度化的安排来确保政策的连续性和可预测性。这种制度化倾向不仅体现在政策制定过程中对程序的重视，也体现在政策实施过程中对规范的强调。
2.多边协调较突出。拜登政府高度重视与盟友的协调，试图通过构建多边制衡机制来增强对台支持的效果。这种多边协调不仅体现在政策制定过程中，也体现在政策实施过程中。通过QUAD、AUKUS等机制，美国助台将台海问题“国际化”。
3.战略清晰化趋势。拜登政府注重对台政策的可持续性，表现出清晰的战略意图，2022年佩洛西窜台无疑是“以台制华”战略升级。拜登政府虽在“战略模糊”与“战略清晰”之间摇摆，但总体上对台政策目标明确。
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