中评社╱题：香港制定五年发展规划的宪制基础与制度兼容 作者：曹旭东（广州），中山大学港澳珠江三角洲研究中心/粤港澳发展研究院教授、副院长；赵伟英（广州），中山大学粤港澳发展研究院博士研究生
【摘要】香港编制首个五年发展规划不会损害其高度自治权，更不意味着其转向计划经济。《国家发展规划法》第37条以“支持”等措辞体现对高度自治权的尊重。国际经验表明，新加坡、日本、欧盟、美国等经济体均有类似战略规划，与自由市场经济兼容。香港五年发展规划应定位为战略引领性、服务支撑性、弹性适应性的行政政策框架，政府“定方向、搭平台、优环境”，资源配置仍由市场主导。
2026年2月，香港特别行政区行政长官李家超正式宣布，特区政府将首次制定“五年发展规划”，全面对接国家“十五五”规划。①这一政策宣示标志着香港管治思维的深刻转变，具有多重标志性意义。从治理模式演进维度观察，香港长期以来依赖年度《施政报告》《财政预算案》和阶段性政策文件推动发展，缺乏系统性、前瞻性的中长期战略规划框架。2024年1月，香港特区立法会辩论并通过《制订香港特区发展愿景，主动对接国家“十五五”规划》的议案，促请特区政府积极制订中长期发展愿景，主动对接国家“十五五”规划，并争取将有关发展愿景纳入国家“十五五”规划之中。②这一诉求得到特区政府的积极回应，李家超指出，五年规划将涵盖经济、金融、创科、教育、医疗、住房、青年发展等关键领域，由行政长官亲自领导跨部门专责小组统筹编制工作。规划编制的目标是“让特区自身布局与国家节奏更配合，强化政策连续性，在大湾区建设与国家整体发展中占据更主动的位置”。③
社会各界对香港制定五年规划一事普遍反响积极，④但也存在一些不解。这些困惑可概括为两点：一是香港对接国家的发展规划，是否会影响“一国两制”框架下香港的高度自治权？二是香港传统上实行自由市场经济制度，政府制定五年发展规划是否与市场经济制度相悖？本文将从发展规划的性质、“一国两制”的内涵与市场经济的内在逻辑出发，对这两点进行深入剖析，以期为香港制定规划提供理论参考。
一、香港五年发展规划的制度背景与治理定位
对于香港特区而言，2026年具有里程碑意义——这是香港回归以来首次自主编制五年规划的历史性时刻。香港特区行政长官李家超明确指出，香港当下处于经济转型期，面临劳动力技能需求变化、国际竞争加剧、地缘风险上升等多重挑战，融入国家发展大局可带来新空间、新动能。⑤2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》），首次以国家法律形式对港澳主动对接国家发展规划作出专门规定，为香港编制五年规划提供了稳定的政策预期。
香港五年规划编制工作采用了最高层级的组织保障机制。行政长官李家超宣布亲自领导跨局、跨部门、全政府的专班进行统筹，各政策组陆续成立准备小组，“十五五”规划纲要正式公布后，准备小组转为编制工作组，进行政策编制并全速推进。⑥这一组织架构设计体现了三个显着特征：
1.领导层级的最高化。规划编制工作由香港特区行政长官亲自挂帅，确保有关工作获得充分的行政资源和政治权威，超越了常规的政策协调机制。这与新加坡等国的发展规划由总理直接领导的国际经验相契合。⑦
2.参与范围的广泛化。2022年成立的“融入国家发展大局督导组”负责制定香港对接国家“十五五”规划的策略方案。该小组以行政长官为组长，政务司、财政司、律政司三位司长为副组长，并由特区政府全体司局长共同参与，形成了跨局、跨部门的专班机制，打破了传统官僚体系的部门壁垒，促进政策协调与资源整合。
3.工作推进的时效化。采取两步走策略，第一步是香港特区各政策局成立预备小组开展对接国家“十五五”规划的准备工作；第二步是国家“十五五”规划公布后将准备小组转为编制小组，目标是今年内完成规划的制定工作，体现了行政效率的优化。
二、国家发展规划与香港高度自治权的关系
在探讨香港是否以及如何制定五年发展规划时，必须首先澄清一个核心宪制问题，即国家发展规划制度与“一国两制”及香港高度自治权之间的关系。如果国家层面的发展规划被理解为对香港发展的直接指令，则可能被误认为与香港享有的自治空间存在张力。因此，有必要从法律规范与制度实践两个层面，对这一关系进行细致分析。
（一）《国家发展规划法》第37条的规范性质
《国家发展规划法》第37条原文为：国家坚持“一国两制”方针，支持香港特别行政区、澳门特别行政区主动对接国家发展规划，融入和服务国家发展大局。从立法技术角度分析，《国家发展规划法》第37条的设计体现了高度的政治智慧和法律技巧。坚持“一国两制”方针置于句首，确立了不可动摇的基本原则，回应了社会各界对制度走向的关切。“支持”一词表明中央政府的角色定位是创造条件、提供便利、给予保障，而非指令、强制、替代。“主动对接”则将行动主体明确为港澳特区政府，强调其自主性和积极性，而非被动接受、机械执行。
这种措辞设计与内地规划编制中的用语形成鲜明对比。《国家发展规划法》对国家部委和地方政府使用的是“指标分解”“考核评估”等具有约束力的表述，且设置了实施监督的章节，将国家发展规划实施情况作为衡量各地区、各部门依法履职情况的重要参考。而对港澳则采用“支持”“促进”“便利”等引导性表述。
《国家发展规划法》的制定，为香港参与国家发展提供了前所未有的法律保障和制度预期。在此之前，香港融入国家发展大局主要依赖政策宣示和个案安排，缺乏稳定、可预期的制度框架。规划法的出台，将中央支持港澳发展的政治承诺转化为法律规范，将分散的政策实践整合为系统的制度安排。该法的表述包含三个层次的核心要素：一是原则宣示，将“一国两制”作为处理国家规划与港澳关系的基本方针；二是目标设定，将“融入和服务国家发展大局”作为港澳制定发展规划的价值目标；三是行为引导，采用“支持”而非“要求”的措辞，体现对港澳高度自治权的尊重。
《国家发展规划法》第37条可以界定为“中央支持性立场”而非“强制性要求”。从规范结构看，该条采用“国家……支持……”的表述，主语是“国家”而非具体国家机关，谓语是“支持”而非“要求”“命令”，宾语是港澳“主动对接”的行为而非具体结果。从法律后果看，该条未规定违反情形的法律责任，也未设定相应的执法机制和纠正程序。这种“支持性立场”的法律表达，与中央对港政策的一贯立场相一致。回归以来，中央始终坚持“一国两制”“港人治港”、高度自治的方针，尊重香港特别行政区依法享有的高度自治权，支持香港特区政府依法施政。
（二）《国家发展规划法》并不约束香港
根据《香港基本法》第18条规定，全国性法律除列于附件三者外，不在香港特别行政区实施。附件三所列法律，限于涉及国防、外交和其他不属香港自治范围的事务，如《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》《中华人民共和国国籍法》《中华人民共和国外交特权与豁免条例》等。发展规划属经济管理事务，明显属香港自治范围，因此《国家发展规划法》不会被列入附件三。香港五年规划的编制和执行，不受该法具体程序规定和实体要求的直接约束；香港特区政府的规划行为，其直接法律依据来源于基本法和香港本地法律，而非国家层面的规划法。
从权力来源角度分析，香港特别行政区的高度自治权来源于中央授权，但授权范围内的具体事务管理权由特区政府依法自主行使，这是高度自治权在规划领域的核心体现。根据《香港基本法》第十六条的规定，香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。编制五年规划属香港自治范围内的事务，是特区政府基于本地实际情况、运用自身治理资源、回应社会发展需求的自主决策行为。
从实践层面观察，香港五年规划的编制启动、内容设计、程序安排均由特区政府主导决定。行政长官强调规划将“基于香港实际情况”“保持政策弹性”“广纳社会意见”。对接时机的自主性体现在香港选择在“十五五”规划纲要全文公布后再启动具体编制工作；对接内容的自主性体现在香港基于自身发展需要，主动选择对接的重点领域和具体方式。这一过程中，不存在来自中央的指令、审批或干预。
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