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| 图1：常规平行外交关系框架图 |
中评社╱题：台湾与美国州级政府互动机制研究 作者：李凌风（广州），广州大学公共管理学院助理研究员、广州大学台湾研究院研究员；蔡一村（广州），广州大学公共管理学院副教授、广州大学台湾研究院研究员
【摘要】“平行外交”本是主权国家内部次级政府或地方政府在中央授权下，以经贸文化交流为主、对国家总体外交起补充性作用的交往模式。然而，台湾当局利用两岸尚未统一的特殊状态以及美国联邦制的分权特征，异化了这一模式。本文发现，台湾当局通过利益交换、议题捆绑与民间扩张等策略，将低政治领域的交流逐步升维至高政治领域，试图将“平行外交”从一种补充性手段异化为谋求实质“外事承认”的替代性手段。这种异化逻辑体现在诉求政治化、手段多维化以及对一个中国框架的突破上。这虽然在短期内为台湾当局积累了一定政治资本，却也加速了半导体等核心产业的空心化，并将两岸局势推向更加危险的境地。基于此，中国大陆应通过建立精准制裁、合理运用法律与舆论战、重构差异化的中美省州合作等手段，以遏制台美以“平行外交”为平台的政治利益互动。
一、前言
2025年11月24日，台外事部门负责人林佳龙出席外事部门“与美国各州政府办事处协会感恩之夜”时，声称当前美国已有26个州与领地在台设立办公室，并声称“这只是开始”。事实上，台湾当局确实重视与美国各州的外事联系，并不断试图通过非传统、非官方路径推动对外行动，构建更为实质的台美关系。在长期运作下，美国已有33个州议会建立“友台连线”，并多次发布“挺台决议”；2025年更有多名州长入台交流。台湾与美国州政府之间的一系列涉外互动，即是台湾当局维系对美关系的重要手段，也是美政府对华政策调整的关键抓手。这一系列行动，与平行外交（paradiplomacy）理论所描述的次国家级行为体往来模式高度相似，但又存在区别。平行外交理论关注的是主权国家内部的次级行为体或地方政府（如州、省）所开展的对外交流活动，本质是对国家总体外交的补充。本文以平行外交理论中的相关概念与视角为启发，尝试深入剖析台湾当局与美国州级政府的互动行动与状况，关注台湾当局行动的目的并挖掘运作机制。
二、台湾当局对外行动的研究进展
近年来，随着国际格局深度调整和中国大陆综合实力持续增强，台湾当局在传统“外交承认”策略遭遇困境的背景下，逐步转向多元化、多层次的对外行动路径，试图突破其在国际社会中的孤立处境，拓展所谓“国际活动空间”。相关行动造成了深远政治影响，也由此引起了学界关注。现有研究借鉴了“平行外交”相关概念与观点，将台湾当局对外行动视为平行外交的一种表现形式①和常规对外行动的补充手段，并试图理解其中独特的形式特征②。“平行外交”概念指向国家之下的次级行为体（省份、城市、特区、议会等）以自主或半自主身份参与国际事务的现象③。Duchacek将其定义为“次国家政府通过制度化或非制度化管道参与国际事务的自主性行为”，强调其作为国家外交的“补充性”角色④。其运作多以经济社会文化议题驱动的“低政治”模式为主，综合现有研究对平行外交的运作模式，可以归纳如图1所示。
［图1：常规平行外交关系框架图］
在此基础上，部分研究关注于对台湾当局对外行动进行类型学划分。台湾当局为了实现其避免“国际孤立”、彰显“国家地位”的特殊政治目标，在各个面向上努力搭建各类型非官方“准外交”关系，由此发展出了诸多手段。例如，台湾当局正不断通过“议会外交”“价值观外交”“科技外交”等各种形式主动发起对外行动，试图藉助特定国家议会、社会团体等独立于行政机关的组织与个体，通过智库网络、公共外交等软实力路径，塑造“民主形象”以构建伙伴关系，影响特定国家的外交政策⑤。
但随着全球治理结构的去中心化，次国家主体通过跨国城市网络或者作为国际组织成员，同样获得了直接参与全球性、国际性议程设定的能力。此时，“竞争性替代”被引入“平行外交”的相关概念中，并形成了被概括为“双重嵌套性”的补充理解。也就是说，次国家行为体既嵌入本国政治体系（依赖中央授权），又嵌入国际治理网络（获取外部合法性及资源），体现出在国内制度与国际合作间的灵活平衡。
理论的发展，推动了另一部分研究将目光转向台湾当局主动对外行动的具体策略。研究发现，在开展对外行动的过程中，台湾当局展现出了一定程度的灵活性，呈现出“多轨并进、多元转变”的鲜明特征。早在70年代，台湾当局就开始通过各种手段维系着与美国和日本的经贸联系以及文化交流，以藉助其在亚太地区的重要影响力⑦。而伴随着形势的演变，台湾当局的对外行动策略也相应发展出从“象征性突破”向“制度性嵌入”转化的趋势。例如，台湾当局大力推动各国设立“驻台办事处”，反映出现阶段台湾当局以“多边关系嵌入”路径谋求突破外交困境的现实企图。
现有研究提供了宝贵的思想启发，但同时也存在着提升的空间。通过梳理台湾当局对外行动研究就能够发现，尽管其中包含了与“平行外交”模式极为相似的指征，但还存在着相关概念所难以覆盖的特点。例如，在对美国州级政府的互动中，台湾当局已不满足于将“平行外交”作为一种“补充性”的权宜之计，而是由低政治模式，转向外事、防务议题等高政治模式的“替代性”路径，试图自下而上地推动和诱导美国联邦政府在对台政策上做出实质性调整①④⑥⑦。这也就意味着，有必要在充分梳理相关经验现象的基础上，为现有研究提供的理论补充。
三、台湾当局与美国州级政府互动的策略与表现
特朗普第二次上台后，美国对外政策从意识形态导向转为国家利益导向⑧。早在2021年4月9日，美国国务院就发布了新版对台交往准则，放宽美官方对台交流限制；而在2025年12月，特朗普签署了《台湾保证落实法案》（TAIA）及《2026财年国防授权法》，将对台交往准则的放宽进一步予以法律化⑨。随后，《台湾旅游与旅游协调法案》的出台⑩，进一步为推动美国各州与台湾地区的旅游往来释放了强烈的政策信号。一系列法律与政策的出台，为台湾当局与美国州级政府的对外行动提供了显性背书与宽广的空间。
在此基础上，台湾当局更为激进地通过利益交换、议题捆绑与民间扩张三大策略，在美国政体的制度缝隙中，搭建起一套“准官方”互动网络，不断积累政治资本，以图“自下而上”地影响美国联邦政府未来的对台决策。.
（一）利益交换：以“贸易资本”置换“政治资本”
美国各州在经济发展与招商引资上的竞争心理，为台湾当局推动利益交换策略提供了操作空间。台湾当局充分利用自身技术与经济层面优势，以投资以及采购等经济投入作为筹码，换取美国部分州政府、特别是部分州政治人物的政治支持。具体而言，这一以“贸易资本”置换“政治资本”的利益交换机制包含了三个抓手。
第一，“晶片外交”的政治变现。结合美国联邦政府的“制造业回流”战略，台湾当局将其半导体产业优势工具化，重点针对亚利桑那、德克萨斯等共和党关键州开展对外经贸行动。例如，2022年3月30日，亚利桑那州议会通过友台决议案，并成立“台湾友谊连线”；同年12月6日，台积电在亚利桑那工厂举行了移机仪式，正式开工生产。作为与亚利桑那州互动的回应，2026年2月18日，台积电宣布再加码投资1000亿美元在亚利桑那工厂。由此，台湾当局藉助其技术资本，积累了进入美国地方政治核心圈层的政治资本。
第二，“采购外交”的选票捆绑。针对美国中西部共和党的主要票仓，台湾当局组织了庞大的“农产品采购团”，专职维护与美国中西部各农业州的关系。例如，2024年，俄克拉何马州州长凯文·斯蒂特（Kevin Stitt）就曾率团窜访台湾，其表面目的是寻找无人机零部件供应商，实则确认了大额的农产品贸易承诺。可以发现，通过满足州级官员对所在选区经济绩效的诉求，台湾当局换取了他们在政治立场上的“挺台”表态。
第三，经贸关系的平台化协作。长久以来，台湾当局经济部门与地方政府通过与“美国各州政府办事处协会”（ASOA）等机构的紧密协作，在美国各州搭建合作平台。例如，由台北市政府主办、ASOA协办的“台美城市产业商机媒合会”，已经成功串联了19个美国州政府的驻台办事处，吸引了4大产业协会、超过300家台美企业参与⑪。该平台聚焦于生物科技、AI数据中心、防卫航太、半导体、可持续能源等与区域安全或科技产业链高度相关的领域。通过体系化的产业协作，台湾当局不仅已与美国多州实现了经贸捆绑，还基于高精尖产业合作，努力融入美国“安全产业链”中。如台湾当局利用美国剔除中国（大陆）无人机供应链的契机，与拥有航空产业集群的俄克拉何马州建立对接机制，试图让台湾无人机厂商填补美军及州级国民警卫队的采购缺口，建立“非红无人机产业链”。
（二）议题捆绑：供应链安全问题的泛政治化操弄
在中美对抗和两岸遇冷的背景下，台湾当局越来越倾向于在意识形态层面拉拢盟友、对抗大陆。具体而言，台湾当局通过各种宣传，将与美国各州政府的经贸合作包装为意识形态层面的战略同盟，试图推动低政治的经济议题向高政治领域渗透。其中，在两个方面的操作尤其值得关注。
一方面，是产业链与价值观的捆绑。台湾当局刻意将纯粹的商业供应链问题泛化为安全问题。在与美国各州交往中，利用“台美21世纪贸易倡议”等框架，反复灌输“民主产业链”及“民主晶片”对抗“威权制造业体系”的叙事。这种议题捆绑使得美国州级政府在处理对台经贸事务时，不仅需要考虑经济账，还背负了“捍卫民主价值”的政治压力。
另一方面，则是教育交流与地缘政治的渗透。随着孔子学院被迫逐步退出美国，台湾当局迅速填补了美国华语教育市场的真空，推动“台美教育倡议”。截至2024年，台湾当局已与美国24个州签署了教育合作备忘录，设立了66所华语文教学中心，并推动了对美文化协作的长期布局。其中，台湾当局牵头推动由台相关部门和美国高校参与的“台美国际事务主管圆桌交流会”（IEA）⑫，在各州推动华语推广中心“Taiwan HUAYU Best”专案⑬，鼓励潜在的科技文化等方面交流。这些机构和专案在教授汉语之外，还被打造为传播“台湾价值观”、对抗大陆文化影响力的前沿阵地。
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