中国新型城镇化的首要任务是农业转移人口市民化，推动二点五亿未落户的城镇常住人口尽快落户。图源：大公报
中评社北京12月11日电／据大公报报导，经济转型离不开制度改革。用“人口财政”的新循环和以公共服务拉动经济可持续性增长的“质量锦标赛”，取代“土地财政”的旧循环和唯GDP论的“数量锦标赛”，是制度改革的核心。
中国经济二十多年的快速发展，得益于两大发展趋势——全球化与城镇化。这一趋势塑造了开发型地方政府，形成一套与之相适应的地方财政经济循环体系。
地方政府通过园区建设、招商引资、基建投资，带动制造业产能扩张、提升出口份额、逐渐完善产业链并形成规模效应，产业规模扩张又吸引更多的农业转移人口进城、加速城镇化发展、进而带动购房需求；产业规模扩张和城镇化又带来增值税、营业税等生产型税种和土地出让收入，扩充了地方财政，使得地方政府拥有更多的财力招商引资、基建投资、推动城镇化发展、扩大产业规模效应，进而形成一个正反馈。2023年，增值税和土地出让收入合计占地方政府综合财政收入的60%。
随着中国劳动人口在2013年达峰及城镇化速度在2015年达峰，全球化和城镇化的趋势可能已进入从加速到减速的下半场，之前的“产业─人口─房地产─土地财政─投资─产业”的正反馈，开始伴生出产能过剩、供大于求的效率问题和环境过载、社保不足的分配问题。
推动地方政府职能转变，是当前经济转型过程中的重要一环，其关键是建立新的激励约束机制，也是三中全会《决定》提出的核心改革措施。过去的激励机制是一套以“土地财政”为支点，撬动地方政府“GDP锦标赛”的正反馈循环。新兴的“出海”和“城市化”正在接续传统的全球化和城镇化，成为增长的新趋势，“人口财政”正在取代“土地财政”，成为正反馈循环的新支点。
三中全会《决定》提出“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”。即“地随人走”，一个城市增加了常住人口，就相应增加更多的建设用地指标，人口的流动将会撬动土地资源。
在公平竞争的环境下，人力资源和建设用地指标是吸引企业的重要条件，特别是在禁止地方政府违规补贴以后，比拼的是营商环境、人力资源、土地指标、市场规模。人口不仅贡献了生产，同时也创造消费，两者在未来都会创造地方的税收。过去地方政府重视地产，是因为土地出让收入归地方财政，但三中全会提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，人口愈多、消费市场愈大，地方政府将会获得更多的税收。
深化户籍制度改革
对地方政府而言，聚集了人口，就聚集了土地资源；吸引了人和土地，就吸引企业和税收；有了企业，进一步吸引更多就业和人口流入；有了税收，才能提供更多的公共服务，进而吸引更多的人口流入，进一步带动更多税收，从而形成一个新的正反馈循环──这就是“人口财政”。
以人口为新杠杆，用人口撬动资源（土地）、市场（消费）、企业（生产）和税收（消费税、所得税、增值税、土地出让收入），这是对“土地财政”的替代。按照三中全会提出的改革思路，未来地方政府比拼的将是吸引“人”的能力。“人”不限于常住人口，也包括游客，因为游客也会带来消费，随着消费在经济中的占比愈来愈高，消费税的地位也会随之上升；“人”不限于居民，也包括企业家，企业在哪里投资，考虑的不仅是经营成本和市场规模，还有营商环境。
未来地方政府的定位将从开发型政府转变为服务型政府，提升公共服务，增加消费场景，改善营商环境，而这些转变正在逐步发生。完善基本公共服务制度体系是当前重要的改革举措。三中全会《决定》提出，“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动”。
截至2023年，中国户籍人口城镇化率相比常住人口城镇化率低约18个百分点，有约2.5万亿人口常住城镇但未落户。新型城镇化的首要任务是农业转移人口市民化，推动2.5亿未落户的城镇常住人口尽快落户。第一步是公共服务制度改革，拉平户籍与非户籍人口所能享受的公共服务，强化居住证的作用，淡化户口的附加属性，使非户籍人口基本公共服务与身份证、居住年限挂钩。第二步是深化户籍制度改革，“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度”，让落户更加便利。户籍的放松、淡化可以让更多的人享受到城市的公共服务，比如解决农业转移人口子女上学、就医等问题，也有助于让人口摆脱户籍的限制，更好地自由流动。
近年地方政府也更加重视消费场景。今年以来，成都、天津、河北、安徽陆续出台相关的地方性政策。而这两年爆火出圈的山西“黑神话.悟空游”、天水“麻辣烫游”、哈尔滨“冰雪游”、淄博“烧烤游”等也能看到地方政府在吸引游客的努力。
在新的循环下，公共服务是地方政府扩大竞争优势的关键，公共服务的水平影响了人口、市场和企业的规模，也影响到财政收入的高低。同时，三中全会对地方政府用“税收洼地”和“小政策”等内卷式招商引资的做法提出严格约束，目的就是促进市场公平竞争、优化营商环境、建设全国统一大市场。
带动消费进扩张期
三中全会勾勒的制度改革，用“公共服务改革＋户籍制度改革＋土地制度改革”来推动人口和土地两大要素更加市场化流动，用“土地指标＋消费税＋生产税”来激励地方政府由开发型政府向服务型政府转型，用调整地方政府激励方式和公平竞争审查来推动市场竞争“反内卷”的转型。
过去，地方政府以企业为主，未来，地方政府以人为本；过去，地方政府通过补贴、优惠来“抢企业”，未来，地方政府将以公共服务来“抢人口”；过去，地方财政依赖生产税和土地出让收入，未来，地方财政将更加多元，生产税、消费税及用地指标将共同构成地方的可用资源。
上述改革路径大概率会加大区域之间的分化，产业、人口、建设用地可能都会进一步向优势地区聚集，更好地发挥不同地区的资源禀赋和比较优势，让大城市更大、卫星城更多、城市群更具规模。但这并不意味着，区域之间的贫富差距会因此扩大。向优势地区聚集的人口会受益于产业的发展和公共服务水平的提升；而非优势地区由于人口的流出，选择留在当地的人口所能获得的人均资源反而增加。即使市场存在失灵的可能，还有中央转移支付制度负责最后的调节。
上世纪70年代美国也曾经历类似的结构转型。由于能源成本大升、劳动力成本缺乏竞争力、经常性的产能过剩，加之日本、德国等国家工业崛起，美国在20世纪70年代推动一轮“去工业化”，实现中低端产业的出海，制造业增加值在美国GDP中的占比持续下降。而产业出海使得美国国内的消费品供给开始更多地依赖海外进口，从1968年开始，美国正式进入了贸易逆差时代。“去工业化”也导致了城镇化的停滞，20世纪60年代，美国的城镇化率累计提升了3.6个百分点，而70年代则仅升0.1个百分点。
最终美国依靠新一轮创新周期和信息技术革命引领的产业升级走出70年代的滞胀。之后，美国个人消费支出在GDP中的占比从1968年开始提升，到2011年达68.6%，较1967年提升近10个百分点；研发强度从1978年的2.3%提升至1987年的2.9%，出现了如英特尔、微软、苹果、甲骨文等一批信息科技公司。
当制造业大国发展到一定阶段后，传统制造业衰落、贸易形势逆转、城镇化停滞几乎难以避免，产业升级、经济转型是摆脱增长困境的必经之路，随着产业附加值的提升，人力资本在利润分配中的比重也随之上升，消费将进入扩张期。
中国当前的经济转型与美国上世纪70至80年代类似。当前的企业出海对应美国的“去工业化”，发展新质生产力对应美国的信息技术革命，以“人口财政”为支点的新循环对应了美国从第一大生产国向第一大消费国的转型。
