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公共服务体系的供给侧改革研究

http://www.CRNTT.com   2016-04-07 07:53:10

如果说公共服务事业是经济社会发展的短板，民办公共服务事业则是短板中的短板。民办机构等新型社会力量是当前和今后一段时期内推进公共服务事业发展的重要推动力。 　　中评社北京4月7日电／丰富公共产品、改进公共服务，既是转变政府职能、建设服务型政府的重要抓手，也是通过全面深化改革、提高供给体系的质量和效率，助力中国经济实现中高速增长的“双引擎”之一。针对当前公共服务普遍存在的供给总量不足、供给分布不均、服务质量有待提高的显着问题，十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。并且特别强调，要创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。这无疑是中国公共服务供给侧改革的指导纲领和行动指南。 　　人民论坛发表国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇、国家发改革委员会社会发展研究所副研究员邢伟文章表示，如果说公共服务事业是经济社会发展的短板，民办公共服务事业则是短板中的短板。民办机构等新型社会力量是当前和今后一段时期内推进公共服务事业发展的重要推动力。大力推进公共服务体系供给侧改革，促进社会力量参与公共服务事业发展，对于公共服务事业扩大总体规模、优化内容结构、提高发展质量、提升内涵品质意义重大，对于促进城乡居民消费、社会领域产业发展、经济发展方式转变等方面将发挥重要作用。 　　概念界定和理论基础 　　文章称，所谓公共服务体系主要是指以政府为主导、以社会团体和私人机构等为补充的供给主体，以为公民提供基本而有保障的公共服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等制度安排，最主要表现为政府主导、社会参与和体制创新。公共服务体系的建立和完善，对于社会和谐稳定，对于企业健康发展、国际竞争力增强，对于节约社会资源、提高服务效率等都具有非常重要的意义。公共服务体系建设要打破过去政府唱独角戏的局面，真正做到问需于民、问计于民、问政于民，充分发挥民办机构等社会力量的作用，有利于进一步转变政府职能，让政府发挥更好的作用。 　　所谓供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。过去，我们在公共服务体系供给侧过分依赖传统的公办公共服务事业机构，对正在成长的社会型企业和民办公共服务事业机构重视得不够。我们必须加大公共服务体系改革的力度，大力促进公共服务的供给侧改革，进一步激发市场活力，让市场在提供公共服务方面也发挥决定性的作用，进一步改进公共服务体系的绩效。 　　社会力量是指政府之外且与政府没有直接隶属关系的组织和个人，包括民间资本、民办社会组织和个人，其中民间资本与国有资本相对应，民办社会组织与公办社会组织或官办社会组织相对应。所谓公共服务体系供给侧结构性改革，就是要确立竞争中立的核心原则，即不受外来因素干扰的市场竞争，进一步完善现存公共服务提供的规则或制度，从而保证在公办机构和民办机构之间实现公平竞争，它包括税收中立、债务中立、购买中立、监管中立。 　　未来公共服务体系供给侧改革的三个靶器是：一是扩大公共服务的供给，供给提供主体多元化；二是改造公共服务本身，基础设施和服务标准改造齐头并进；三是让公共服务受益者更多自由选择、更加满意。 　　大力推进公共服务体系供给侧改革，重在推进民办机构对参与公共服务体系建设和事业的发展，主要包括三个方面的含义：一是民办机构过去不许参加的，未来要允许参加，即公共服务事业生产多元化；二是民办机构要参与公共服务事业服务标准的制定；三是民办机构要参与公共服务事业服务质量的评估和监督全过程。 　　总而言之，公共服务供给侧改革旨在促进政府把该管的事情管好，不该管的事情放权给市场和社会。通过为市场和社会主体创造平等竞争环境和提供更好的服务，利用市场和社会机制完善资源配置，形成政府购买、市场和社会提供的公共服务产品供给机制，构建多元化、社会化的公共服务供给体系，有利于扩大公共服务受益范围，有利于提高公共服务的数量和质量，有利于使社会发展与经济发展协调同步。 　　理论基础。第一，基于公共产品理论的经济学分析。公共服务事业领域同时存在纯公共产品、准公共产品和私人产品，三类产品的供给责任和生产行为可以有不同组合形式。对于民办机构等新型社会力量参与公共服务事业，政策态度不仅是允许开放，而且是鼓励支持，同时允许形成有限市场，各种社会力量在参与公共服务事业中存在一定程度的竞争。 　　第二，基于新公共管理理论的管理学分析。首先，公共服务事业中服务项目的确定要充分考虑社会公众的实际需求，不能“一刀切”、过于追求形式主义。其次，政府要围绕如何更好地促进各类社会力量参与，制定出保障有力的法律法规和切实可行的政策措施。再次，社会力量参与公共服务事业要有开放、公正、平等的政策环境，制度规范和政策实施要尽可能地做到公开透明。最后，公共服务事业领域的公共资源也要注重绩效评价，在实现社会效益的基础上提高经济效益。 　　实践意义。民办机构有进入公共服务事业领域的意愿和动力，公共服务事业领域有引进社会力量的需求和空间，二者能够有机结合并相得益彰，将促进经济社会协调可持续发展。 　　第一，对公共服务事业而言：实现又好又快发展，解决社会发展“短腿”问题。一是弥补资金投入不足。民办机构参与公共服务事业，特别是民间资本的进入，将较好地发挥对财政资金的补充作用。二是有利于激发公办机构活力。民办机构参与公共服务事业，一方面增加了政府在公共服务生产主体上的选择面，减少了对公办事业单位作为单一生产主体的依赖；另一方面通过民办机构的专业性和灵活性来增强社会服务生产市场的竞争。三是提升资源利用效率。民办机构参与公共服务事业，将有助于在各个领域、各个环节整合并优化资源配置，通过专业化合作、先进管理技术引进和灵活性制度安排来促进资源利用效率的整体提升。 　　第二，对民办机构而言：实现健康持续成长，拓展成长提升空间。一是拓展民间资本投资空间。公共服务事业领域拥有巨大的投资空间，且具有回报稳定、社会效益好等特点，使其赢得大量民间资本的青睐。《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号）预计到2020年中国健康服务业总规模将达到8万亿元以上。二是推动社会组织规范有序发展。社会组织进入公共服务事业领域，尤其是通过购买服务、伙伴合作等形式，将一方面推动官办社会组织的民办化，逐步向真正意义上的社会组织转变；另一方面促进民办社会组织的有序发展，成为联接政府与社会公众之间的桥梁与纽带。 　　第三，从经济层面上看：扩大消费与促进就业双轮驱动，推动经济发展方式转变。一是扩大城乡居民消费。民办机构参与公共服务事业，将能有效填补政府和公共部门生产的不足，将城乡居民不断增长的社会服务消费需求激发并释放出来，形成促进经济发展方式转变的推动力。二是促进城乡居民就业。民办机构参与公共服务事业，通过灵活性、人性化的制度设计和服务安排，让更多的潜在社会服务需求转化为现实需求，能够为社会提供大量工作岗位。 　　第四，从社会层面上看：满足社会公众多样化服务需求，增进社会和谐稳定。随着更多的城乡居民进入中等收入群体，新兴社会阶层分化涌现，按照高、中、低不同档次确定的有效购买力，不仅对基本公共服务保持旺盛需求，对个性化、专业化、潮流化的非基本公共服务也提出更高要求，从而形成多层次、多样化的社会需求基本形态。民办机构参与公共服务事业，则是满足社会公众各类需求所必不可少的，从而切实增进社会和谐稳定。 　　第五，从政治层面上看：增强社会各界凝聚力，巩固执政基础。社会力量既是一种经济力量，也是一种政治力量。民办机构参与公共服务事业，将有助于推动社会的政治互动，有利于改进基本公共服务的政策与绩效。对中国而言，民办机构参与公共服务事业可以扩大中国共产党的执政基础，增进社会各界的凝聚力量，从而有利于顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。 　　第六，从文化层面上看：倡导公正平等价值理念，形成和谐社会文化氛围。民办机构参与公共服务事业，将有助于形成普遍、公平、公正参与的价值取向和社会观念，从而在全社会营造和谐平等的文化氛围。 　　现阶段民办机构参与公共服务供给的总体评估 　　文章介绍，参与规模在不断扩大且以较快速度增长。随着相关法律法规和政策措施的陆续出台，社会力量参与公共服务事业的领域在逐步拓宽，程度在逐步加深，规模也在不断扩大。具体表现在两个方面：第一，社会力量举办的机构数量在不断增加。2008年至2014年，各级各类民办学校和教育机构的数量由10.09万所增至15.52万所。第二，社会办机构提供的服务数量也在迅速增长。2008年至2014年，各级各类民办学校和教育机构的在校生数量由2824.4万人增至4301.91万人。 　　民办公共服务事业的结构性特征突出且正在优化。一是行业之间结构。教育、医疗卫生、养老服务、公共文化体育、人力资源服务等领域，社会力量的参与程度不一样，体现在参与幅度和参与深度上。总体而言，养老服务、文化产业、人力资源服务等领域社会力量的参与比例高一些，而教育、医疗卫生等领域的参与比例低一些。 　　二是行业内部结构。教育领域，早期以高校和职业教育为主，民办高校和独立学院是社会办学的主要载体，近年来学前教育发展迅速，义务教育也开始逐步涉入，幼儿园基本上以民办为主。医疗卫生领域，以综合性医院、特色专科医院和个体诊所为主，中医医院和护理院等较少。养老服务领域，提供一般性生活照料的养老服务机构较多，社区养老服务发展比较滞后。公共文化体育领域，社会力量主要集中在文化产业和体育产业，群众性文化和体育活动的参与度较低。 　　三是区域结构。大多数经济发达地区都出台了相对完善的实施政策，尤其是东部发达地区，甚至部分县级市也出台了相应文件，而广大中西部地区大多停留在省级层面和中心城市。民办高校和职业教育机构在地域上比较集中，主要分布在北京、上海等大中型城市或省会城市。综合水平较高的医院集中在大中型城市，小城市则以专科医院和个人诊所为主。 　　四是城乡结构。由于发展基础的差距，社会力量参与公共服务事业主要集中在城市，无论是参与规模，还是参与程度和参与深度，城市都远远超过农村，这种格局短期内将不会有大范围的改变。 　　民办机构的服务范围不断拓展。民办公共服务事业的服务范围呈拓展趋势，具体体现在三个方面：一是民办公共服务事业的服务对象群体范围在逐步拓展，由公办公共服务事业覆盖范围之外的群体向覆盖范围之内的群体延伸，越来越多地提供之前由公办机构提供的公共服务，如在教育领域由高等教育和职业教育向义务教育延伸，在养老领域由高端、健康老人向失能半失能老人延伸，在医疗服务领域由特色专科服务向综合诊治服务延伸。二是民办公共服务事业的服务内容范围在逐步拓展，由非基本公共服务向基本公共服务延伸。三是民办公共服务事业的产业化道路在逐步拓展，部分民办公共服务事业在尝试集团化运作，形成品牌效应，在全国各地进行布点规划，向产业化方向发展。 　　社会力量的参与模式和实现形式日益丰富多样。根据产权主体和运营主体的不同，目前社会力量参与公共服务事业主要有三种模式：一是公建民营；二是民办公助；三是民建民营。当前三种模式均不同程度地存在。但在政策实践中，三种模式又区分为很多具体的实现形式，围绕政府和社会力量的合作机制，将场所设施建设和运营管理两个主要环节进行分拆，同时将资产转让环节穿插其中，形成了灵活多样的参与形式，如BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）、BBO（收购—建造—运营）、合同外包、政府采购等。

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