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国家高新区发展转型面临的问题与挑战

http://www.CRNTT.com   2015-06-09 07:39:34

一方面，由于国家高新区政策的适用边界不清晰，加之缺少一部关于高新区的独立法规，地方人大推进高新区法制建设的进程缓慢，使得现有实行的政策同样适用于其他区域，主要体现在税收减免、资金扶持、土地政策等方面。比如，高新技术税收优惠并不限于高新区内，无论在高新区内还是在高新区外都能享受同样的高新技术优惠政策。同时，国家高新区也可以适用经开区的包括出口退税、有关费用减免等优惠政策。从政策构成分布看，据粗略估计，国家层面出台的直接关于国家高新区的政策文件数量占比不到1/3(不含针对国家自主创新示范区的法规政策)，而其他直接涉及科技创新体系建设、高新技术产业发展、科技项目管理的政策文件数量超过70%，这些法规政策在很大程度上没有明确的区域边界。在这样的政策体系框架下，国家高新区的政策模式可以概括为“以科技创新为主线的综合类政策法规+以高新区为特殊区域的特指类政策法规+适应地方发展的配套类政策法规+区域互认通用的叠加类政策法规”。除特指类政策法规目标比较清晰、范围较为具体、具有显着差异外，其他三个方面的政策作用对象是不严格遵循区域边界的。 　　另一方面，由于特殊的治理结构和制度安排，使得国家高新区在某些方面存在功能偏离、弱化，进而导致行为目标方面的差异。具体表现在：其一，发展定位的偏差，部分功能与经开区定位一致。实地调研中发现，一些高新区尤其是三、四线城市的国家高新区把招商引资看成是发展的首要目标，将目标集中在投资密度高、项目规模大、政策引导强、成果见效快的大企业、大项目上，个别高新区被异化为“招商金字招牌”。其二，产业集聚的弱化，缺乏与城市功能的有机结合。这里主要指的是2009年之后新升级的国家高新区，它们在发展过程中没有很好地考虑自己的区域背景、产业规划和技术水平，加之存在区位、政策、观念等方面的劣势，使得入驻园区的企业之间的关联度不高，缺乏主导性高新技术产业和与之配套的生产服务类产业，难以建立专业化的分工网络，也无法实现园区与所在区域产业的联动发展。其三，治理约束的软化，过多的自主权容易导致“选择性执行”困境。这是因为，以经济增长为导向的央地两级管理的高新区纵向治理结构，容易导致资源配置产权地方化，形成属地管理的高度授权、财政分权经济激励和经济增长绩效考核的政治激励。 　　总体来看，往往同一区域内被赋予多种“政策性帽子”，但各项政策的协同叠加效应未能较好发挥。地方政府通常都会根据经济增长目标进行选择性执行，这就容易造成政策设计和政策实施模式的趋同，而政策模式的趋同以及固有的治理结构也为高新区功能偏离、弱化创造了条件。而正是这样的偏离和弱化，才会出现“一高一低”和“一多一少”的现实表征。 　　“一多一少”：资源配置多元与管理方式单一 　　文章指出，在创新经济和科技全球化迅速发展的背景下，资源配置的方式逐渐呈现多元化，也迫切要求推进政府职能转变，不断创新高新区管委会职能，建设适应创新经济发展的新型组织。因此，如何提升资源配置的效率、选择更加符合创新经济要求的新型管理方式，已经成为在“创新驱动、战略提升”发展转型阶段国家高新区面临的重大挑战。这主要从发展趋势层面分析，“一多一少”的矛盾已经逐渐凸显，关键还在于如何实现体制机制创新。 　　作为创新前沿和核心区域，国家高新区的开放水平是决定各国创新竞争力的重要要素。从未来发展趋势看，国家高新区的资源配置不仅停留在土地、资本、劳动力等生产要素上，也不再局限于高新区及某一城市空间范围内。新型的资源配置方式将会打破传统的政府主导方式，从而建立起依托全球信息网络的资源配置体系。它应该满足各类高新技术企业对创新资源的不同需求，尤其是在高新区产业选择、创新要素优化、扶持政策选择等方面，充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的调控作用，提高配置的效率性与可选择性。因此，需要各级政府以强有力的政策支持和更加开放的创新环境，通过提升创新体系对人才、技术、资本、信息和服务等创新资源和高端产业活动的吸引力，增强创新区域的国际竞争力和影响力。能否实现资源配置方式由政府主导向市场主导转变，是国家高新区能否顺利完成“创新驱动、战略提升”的重要标志。 　　从组织管理方式看，国家高新区在探索实践中主要形成了管委会主导型、公司主导型、管委会和公司结合型、开发区升级为行政区四种管理体制模式。目前实行最为普遍的还是管委会主导模式，它是所在地政府的派出机构。在“属地化管理”和“准一级行政机构”治理框架下，管委会对园区内部资源具有充分的自由裁量权(含事权、财权)。实际操作中，绝大多数开发公司与管委会融为一体，高新区管委会具有“政府”与“企业”的双重身份，使管委会具有比一般地方政府更明晰的财政收益机制。因此，管委会在资源配置上更加倾向于追求短期经济增长的目标，也就容易导致理念视野比较封闭、管理方式相对单一，目前还是依靠土地、税收、补贴等行政手段，而在全球范围内配置创新资源的能力较弱。此外，体制机制创新中仍然存在一些问题和障碍，影响了新形势下各园区和企业汇聚全球科技资源、提升参与国际创新竞争的能力。例如，将跨国公司在华企业排除在中国自主创新主体范围之外，未能充分吸收外资企业的技术研发和创新资源，制约了技术溢出效应的发挥。

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