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中国经济改革：逻辑与行动框架

http://www.CRNTT.com   2013-01-26 09:51:53

由此很清楚：城镇化绝不是简单的户籍改革，背后是一系列的资金问题；城镇化更不是简单的搞房地产投资，那只能是在建“死城”；要提高真正的城镇化率，是一系列政策制度调整和改革的结果，是最终的战略任务和目标。其本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才会水到渠成地提高城镇化水平。城镇化问题固然非常重要，但是并不能全部涵盖解决中国当前市场体制建设中的一系列迫切需要解决的问题。要寻找与经济增长直接相关的因果关系，进而寻找“突破口”，必须去寻找与经济增长有必然因果关系的市场机制改革。 　　建议：行动框架 　　文章指出，在决策行动框架之前，首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。 　　第一，根据以上“各种经济问题与矛盾背后脉络”的分析可以看到，由于各种结构问题的因果循环和错综复杂的关系，以及各种结构问题产生的原因有的是渐进转轨中市场边界的不清，而且两者又有一定的相对独立性，因此试图通过寻找一个单一的“突破口”，来全面解决当前中国经济运行中错综复杂的结构问题以及背后的制度问题，恐怕是不现实的。在多年积累下来的错综复杂问题中，可以说，“突破口”只是相对的，不应去奢望它是唯一的。 　　第二，寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如，中国经济体制改革的核心问题，是解决政府与市场的关系。这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象，是体现于一系列具体的制度政策。但是如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手，直指高度抽象的核心主题，既不好操作，又不具改革效率。因为作为核心问题的政府不恰当的行政管制，是涉及到方方面面，几乎涉及到国务院所有有权的经济部门（国务院“新非公36条”内容所指就是最好的说明）。此时若由不明实务操作的若干学者去反覆调研，即使不闭门造车，恐怕也是拿不出解决全部问题的理想方案。改革的“抓手”，还必须从眼前若干个具体问题入手，推动“改革进程”的开始，推动生成改革的内在逻辑与动力，并倒逼一系列制度的渐变，逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。 　　第三，寻找“突破口”的更大意义，只是在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”，寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”，就是通过突破一个制度“口子”，或者是通过改变一两个“抓手”问题的制度，推动该制度的变化能传导到其他制度的变化，从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。具体而言，抓住若干“抓手”、“切入点”问题的解决，应该可以达到以下目的：往前看，能直接或间接推动上述四种结构问题的逐步解决；往后看，能传递和倒逼相关领域的问题必须解决。由此，才能做到改革一旦启动，“开弓没有回头箭”，只能步步推进，难以往后退缩；才能顺藤摸瓜，缩小政府权力，扩展市场力量。最后，找到市场与政府的合理边界，形成经济合理增长的内在动力。 　　根据此认识，下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”为主要内容的改革。而且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题，在全社会已形成基本共识，又相对易于实施。以下就由“两大核心”改革入手，传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程，作一简述。 　　缩小收入差距改革及改革的反应 　　文章提出，在全国城乡，应尽快出台已历时讨论七八年之久的以“提低、控高、扩中” 为主要内容的改革方案。“方案”应像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样，必须要有具体量化的数据或比例目标。对此，不应将具体的量化目标再下放有关部门进行反覆低效的协调甚至扯皮，长期议而不决而贻误整个改革进程。“方案”应包括：第一，未来八年中，“提低、控高、扩中”必然涉及的逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容；第二，明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标；第三，为解决居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革，实实在在的逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平，必然会引起国家财政的入不敷出。由此，可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革，制定中长期改革预算。与此同时，为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，也要求倒逼金融部门应结合宏观调控需求，制定利率逐年市场化的改革方案。 　　在农村，要想真正提高农民的收入，重点是必须依法进一步改革土地征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显着原因之一。实施土地征地制度改革，实际上只是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的工作基础上，真正回归落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。杜绝各地方政府沿袭过去以提高征地价值“补偿倍数”这一“恩赐”型行政方式回归农民权益。为此，国家应重点强调的是“合法补偿”而不是“公平补偿” ，明确补偿的法律程序。防止各地方政府在政府名义具体组织“公平补偿”的名下，仍然继续侵占农民的利益。 　　通过这一改革，一方面财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度（应仍不排除为打击投机炒房可设高额的房产交易税），增加一些财政收入。另一方面更需要提前引起警觉的是，今后若土地长期增值收益真正回归农民后，中国经济马上会暴露更为突出的问题，一是土地出让金的骤然减少，使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。二是按目前国家有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，还必须按固定比例或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”等八项支出。 　　若土地出让金的骤然减少，其结果，不仅仅会影响地方城市建设，还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等。绝大多数的地方财政将难以生存。最终必将会纷纷强烈要求中央与地方财力和事权的重新划分，要求财税体制的改革。如果此时中央政府再需统筹考虑如前所述的收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，国家财政必然会难以维持下去。 　　此时，如果决策者只要是坚持改革不动摇、不停滞、不倒退，那么今后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题，而是会暴露一个“大窟窿”，会不得不倒逼财税体制必须进行一场大改革。打破因循守旧，制定中长期的改革预算，来解决国家财政的入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步，现实严峻的收支缺口困境决定了，会不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

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