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张千帆：民主监督不是法律规定出来的

http://www.CRNTT.com   2009-03-11 07:49:34

《监督法》所强化的不仅是全国人大常委会的权力，而且也是地方各级人大常委会的权力。作为单一制国家，中国以往更注重中央政府的制度建设，地方制度建设则相对受到忽视。例如《立法法》主要规范全国人大及其常委会的立法和监督程序，对于地方人大仅发挥参考和示范作用。然而，民主之根在于基层，当今中国的绝大多数问题也发生在基层。正是因为地方民主和法治不发达，中国社会产生并积累了许许多多的地方问题；地方问题在地方层次解决不了，于是逐级“上访”，最后直至中央，从而造成了中国独特而普遍的“上访”现象。 　　并不令人惊讶的是，中央和上级政府无法解决那么多的地方问题，因而无论《信访条例》在技术上如何完善，大量久拖不决的地方问题在中国社会到处埋下了“定时炸弹”，严重威胁着社会和谐。之所以产生这种现象，最根本的原因是地方人大没有发挥应有作用。如果《监督法》出台之后，各级人大及其常委会不仅负责制定良好的法律规范，而且也能有效地监督法律规定的实施，实质性地控制预算及其执行情况，及时罢免那些不称职的政府部门负责人，那么中国的经济与社会发展又会是另一种状态。当然，某些地方的人大常委会已经自行规定或实施了一些监督措施，但是《监督法》为各地人大的监督职能规定了一个统一的底线。 　　其次，《监督法》为各地人大的监督职能和程序规定了统一底线，同时也为各地人大在此基础上的制度创新留下了充分空间。此前，少数地方人大常委会已经逐渐形成了一套行之有效的监督机制，有些机制甚至可能超前《监督法》的规定。这些地方担心，《监督法》统一规定了监督程序，似乎否定和取消了它们原来的尝试。但是从《监督法》的规定上看，这些担心应该是没有必要的。根据该法第二条，各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”；各级人大常委会“行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。”这里的“法律”应该是指广义的法律规范，不仅包括地方政府组织法等全国人大及其常委会通过的“法律”，而且也可以包括地方性法规、规章甚至规范性文件。因此，只要这些法律规范或实践不和《监督法》规定和精神相抵触，该法的实施并不影响地方自发形成的监督机制。 　　最后，《监督法》规范的是各级人大常委会的监督权。在理想状况下，各级人大应该直接发挥作用。但是在现阶段，人大制度本身存在诸多尚待理顺的地方，尤其是绝大多数人大代表的专职化没有落实，难以行使日常的监督权。 　　归根结底，无论是通过人大还是常委会，民主监督不是法律规定出来的，而是选民的政治压力“逼”出来的。两年过去了，《监督法》的效果似乎仍然不彰显，各地和各级人大代表仍然没有充分履行宪法规定的职能。看来要真正发挥《监督法》的效力并履行人大职能，最终还是离不开一个在选举中发挥实质作用的选民团体。  　　（张千帆：国内最著名的宪法学者之一，北京大学法学院教授，政府管理学院双聘教授，教育部宪法与行政法重点研究基地常务副主任，中国宪法学会副会长。）

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