【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 第6页 第7页 第8页 第9页 】

中评智库：香港基本法的成就与问题

http://www.CRNTT.com   2018-02-14 00:04:05

二十年来，《基本法》实施过程中出现的问题与形成的挑战主要体现在以下几个领域： 　　其一，尴尬的京港关系。《基本法》第12条规定：香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。《基本法》既规定了中央的管治权，也列举了香港的自治权，体现了“一国两制”的精髓。然而，京港关系不畅的原因就在于对“一国两制”的不同解读：北京着眼于“一国”，而香港更看重“两制”。随着京港互信的弱化，北京愈来愈重视“全面管治权”（由2014年白皮书系统提出），而香港越来越强调“高度自治权”。2017年5月28日，张德江委员长表示，“在任何情况下都不允许以‘高度自治’为名对抗中央的权力”，为京港之间的“权力之争”定下了基调。这种尴尬的京港关系令人唏嘘感叹，因为回归之初的京港关系并非如此：早在八九十年代，中央领导人就表示，“井水不犯河水，河水也不犯井水”；回归之初，中央对香港也充分信任，尽量不干预香港的事务，对香港基本上采取放任态度，但这种状态并未持续太久；2003年的“反廿三条”立法运动破坏了京港之间互信的基础，令中央反思一直以来的对港策略，自此以后加强了对香港的管束，而这种管束回过头来又刺激了香港的反抗情绪。2012年后的京港关系更为严峻，“国民教育”后有“反国教运动”，“八·三一”后有“占领运动”，“宣誓风波”后有“人大释法”。在“管治—反抗”之间，中央的对港政策的目标发生了重大转变：从强调维护特区的繁荣稳定，转变为强调维护国家的主权、安全和发展利益。（阎小骏，2016） 　　其二，不睦的香港—内地关系。香港与内地同文同种、同根同源，两地之间有着切不断的血缘关系。一百五十年的殖民管治没有磨灭香港人的中国意识，但生活方式与价值观的不同区隔香港与内地，令到双方背向而行、渐行渐远，以至于今时今日两地之间的隔阂代替了昔日的友善。与京港关系的演化一样，早先的香港—内地关系并不如此：回归之初，内地视香港为闪耀的“东方之珠”，香港也视内地为遥远的故土，内地与香港互相尊重、互相扶持，有限且单向度的交流令内地与香港维持着对彼此的美好想像，这种情况在香港回归的第二个十年发生了转变。香港人愈来愈关注内地的事务，从各种负面新闻瞭解到内地的落后与不文明；内地人生活富裕后有机会旅港，发现香港也不如他们想像的那样如珍珠般美好。香港与内地在加速的融合中摩擦不断：个别内地旅客的不文明行为令香港人为之侧目，而香港人的不宽容态度也令内地人黯然心伤。随之而来的是“双非问题”、“奶粉荒”、“学位荒”，香港人对前来“抢资源”的内地人充满歧视、排斥和鄙夷；而由少数香港人发动的“驱蝗”、“光复”和“鸠呜”运动令内地人对香港也望而却步。在夸张的舆论环境和不理性的对话方式后，香港与内地对彼此的看法急转直下，昔日的同胞之情和手足之爱不再，代之而来的是彼此之间的隔阂、幽怨甚至敌视：香港人看不起内地人，内地人也看不惯香港人。 　　其三，紧张的内部权力关系。香港回归后，内部权力关系始终没有理顺，特区政府的管治权威无法树立，董建华政府推出高官问责制改革也未能解决命令－执行效率问题。特别是，行政与立法的关系运转不畅，甚至日趋紧张，这在很大程度上源于特区的政治体制设计。对于香港实行何种政治体制，北京和香港各执一词：中联办主任张晓明认为，香港回归前后均不实行三权分立的政治体制，香港特区的政治体制是“以行政长官为核心的行政主导体制”。然而，香港的学术界和司法界又是另一种看法：终审法院在“庄丰源案”判词中明确香港实行三权分立制，前终审法院首席法官李国能亦表示，“在香港的制度下，行政、立法和司法机关互相制衡”。香港究竟实行何种政治体制，本来应从《基本法》中找答案，但是《基本法》有关政治体制的设计，既有权力分立的基调，也有行政主导的安排，综合起来可以表述为：中央授权之下和三权分立之上的行政主导制。《基本法》起草者的原意，大概是构建一个强势的、有权威和效率的、具备高度管治能力的行政机关（包括行政长官），但是《基本法》所采用的政制设计未能保证这个目标的实现。（陈弘毅，2004）行政主导的前提是特区政府得到立法会的支持，但是在行政长官没有政党联系、民意认受性不足以及个人威望有限的情况下，这个目标很难实现。既然立法有权监察行政，若行政与立法的关系不畅，特区政府自然就沦为“跛脚鸭”。虽然新任行政长官林郑月娥在上任后积极改善与立法会的关系，但是要令行政—立法关系足以支撑行政主导型政府，仍有很长的路要走。

【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 第6页 第7页 第8页 第9页 】