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去产能应避免“和面困境”

http://www.CRNTT.com   2016-04-09 08:36:18

中评社北京4月9日电／去产能是中国当前经济结构转型中的一项重要任务。应该以发展的眼光看待去产能，避免陷入“面多加水、水多加面”的“和面困境”。 　　产能过剩的根源在于市场的行政化 　　第一智库刊登神华研究院战略研究人员毕竞悦文章表示，中国虽然已经基本建立起了社会主义市场经济体系，但是在经济运行中，行政化的思维依然很严重。以煤炭行业为例，中国从1996年起制定专门的针对煤炭产业的发展规划，与国家的发展规划一样，也是五年左右制定一次。从煤炭“九五”规划到煤炭“十二五”规划，对煤炭产业的基本定位是：保障中国能源供应安全，保证国民经济和社会持续、稳定、健康发展。 　　从2004年起，每年年底国家发改委都要发布关于下一年煤炭产运需衔接的指导意见。在历年的意见中，虽然也提到要发挥市场作用、建立统一开放竞争有序的市场体系，但总体基调是强调要为整体的国民经济服务，保证能源供应，促进经济持续健康发展，体现出了一种“服务大局”的倾向。 　　统计1984年-2014年三十年间中央层面所有的涉煤法律政策，其中包含有“国民经济”内容的条目达到了122条，除去像金融、环保、标准等较为专业化的内容，这类内容所占比例相当之高。一些具体的煤炭政策本身就是为了特定的政治任务而出台的，比如2008年的涉煤宏观调控政策较多，主要是当时发生了一些大型灾害事故，并且当年有奥运会召开，保障能源供应被提上重要议事日程。2005年和2006年“黄金周”期间，国家安监局专门发布了关于“黄金周”期间加强安全生产的通知，而当时“黄金周”是中国的一个热点事件。 　　总之，通过这些涉煤政策可以看出，虽然中国具有了较为繁荣的煤炭市场，但是煤炭产业总体上还具有较强的政治依附性，还未形成一个真正独立的市场领域，政府主要把煤炭产业视作“保增长”的重要阵地。 　　在这种行政化思维的主导下，企业也难免“好大喜功”。中国的地方政府有追求经济绩效的冲动，因为经济绩效既代表政绩，也能增加地方政府的财政收入，个别领导还有个人利益可图。受行政化绩效思维的影响，企业也往往图大，把实现“产量翻番”“建成千万吨级煤矿”等作为目标。有的企业甚至还超批覆生产能力进行生产。私营企业还会多考虑些市场需求，但在国有企业，集团总部往往会对下级生产企业提出产量增长的要求，如果不能完成既定目标，下级企业领导和员工的收入都会受到影响。这样一来，煤炭产量很难根据市场形势做出有效的调整。 　　同时，摊子过大导致转型成本过高。在追求产量思维的影响下，我们可以看到，中国煤矿的年生产能力增长迅速，到2013年10月已建成53处千万吨级煤矿，这个数字甚至令一些国际大能源企业难以望其项背。比如著名的力拓公司，其2013年在全球的煤炭产量只有两千多万吨，在煤炭资源丰富的澳大利亚，力拓煤矿的年生产能力也就是几百万吨，完全无法和中国的大型煤炭企业媲美。煤矿的设计、建设等都受生产能力影响，由于设计生产能力过大，导致建设成本过高，这些大煤矿的转型成本将会非常高。 　　大型国有集团竟成煤炭行业接盘侠 　　文章称，其实中国的经济结构调整一直都在进行。同样以煤炭行业为例，早在1990年代就开始了行业内部的重组和改制，主要体现为原来的矿务局转变为煤炭公司或煤炭集团，煤炭行业市场化，允许不同所有制主体进入煤炭领域。在这个过程当中，一些大型国有煤炭集团部分地承担了地方矿务局的人员安置责任，这也是造成大型国有煤炭集团冗员过多的一个根源。 　　随着中国十几年的经济高速增长，煤炭行业也迎来了繁荣，大量小型私人煤炭公司兴起，最多时，中国有多达2万多家煤炭企业。资源行业的充分竞争不利于规模经济和环境保护，在中国煤炭行业市场化的过程中，存在着浪费国家煤炭资源、私人煤矿主谋取暴利、矿井安全事故频发、环境污染严重等问题。 　　为了解决这些问题，中国在2010年前后开始淘汰煤炭落后产能，关闭小煤窑，提高煤矿开采准入标准。经过这轮调整，2012年，全国规模以上煤炭企业数量降到6200家。与之同时，一些大型国有煤炭集团又承担了人员的安置责任。一些大型国有煤炭集团当时收购了不少的小型煤炭企业，当时正是煤价的高点，可以说这些大型国有煤炭集团被套在了高点，而那些小煤矿由于规模效益差，现在基本上不具备开采价值。其实随着市场的周期，那些小型煤炭企业自身也会消亡、转行，让他们在市场中被自然淘汰显然更好，但是大型国有煤炭集团却成了他们的接盘侠。 　　总量控制不可取容易陷入“和面困境” 　　文章指出，总量控制是去产能行动的题中应有之义，但是总量控制的做法往往难以如愿。总量控制是首先由中央提出总量目标，然后向地方层层分解，是一种由上而下的运作方式。 　　但是在市场活动中，最了解供需状况的是处于一线的生产商、供应商和消费者。菜农、菜商和家庭主妇比经济学家、政府官员更了解菜市场，他们会根据市场情况调整供需和价格。一线市场主体的信息会反馈到基层官员那里，基层官员的信息会逐级反馈到中央官员那样，每一个环节都会增加信息的失真和滞后。中央政府根据这些失真和滞后的信息制定政策，再层层下发，最终这些经济政策的效果可想而知。 　　总量控制目标很可能是根据已经过时的信息制定的。随着中国经济的发展，当我们刚刚完成了去产能目标，可能又会出现产能短缺。于是，产能过剩时忙着去产能，产能短缺时忙着强刺激，这就陷入了“和面困境”。 　　去产能不能用力过猛。实际上，中国的产能只是相对过剩。以去产能的重点——钢铁行业为例，中国目前人均钢铁存量不到5吨，而一个国家要完成工业化，人均钢铁存量在8-10吨。（数据来自“中国产业信息网”）在未来，钢铁行业仍有发展的空间。 　　一般而言，总量控制较适合于具有外部性的领域，比如污染物排放、碳排放等。而对于企业产量进行行政控制则难以起到预期效果。自2012年起，中国就从政策层面不断提出煤炭总量控制的要求。在淘汰落后产能方面，2012年全国关闭小煤矿628处，技改提升小煤矿662处，兼并重组小煤矿388处，淘汰落后产能9780万吨。然而这些举措都未能缓解煤炭行业的困境。 　　应当以发展的眼光看待当前中国的产能过剩问题，区分哪些产能是暂时过剩而未来需要的，哪些产能是落后而应淘汰的。政府应当多做研究、少定目标，一旦具体的数字目标实现不了，反而会削弱政府的权威性。

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