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找准地方债风险问题的病根

http://www.CRNTT.com   2014-09-12 08:59:57

特殊视角：找准地方债风险问题的病根 　　文章分析，特殊视角之一：强烈的举债需求源于强烈的招商引资冲动。 　　强烈的举债需求，当然源于强烈的投资需求，强烈的投资需求又源于追求GDP的不适当政绩观。在这一具有特殊体制背景的关系链条中，地方政府之间围绕招商引资所展开的激烈竞争，在事实上成为支撑中国经济30多年高速增长的主要推动力。 　　要招商引资，总要付出一定的代价，给予一定的条件。那么，地方政府究竟是拿什么或凭借什么来招商引资的呢？以1994年划界，在此之前，地方政府招商引资主要凭借的是滥施税收优惠。1994年的财税改革，在统一税法的旗帜下堵住了滥施税收优惠的闸门。于是，乱收费开始取代税收优惠，通过对企业和居民乱收费取得额外的资金，为外来投资提供各种现实、潜在的优惠条件，便成为地方政府实施招商引资的新的凭借。到了上个世纪90年代末期，在“费改税”和税费改革浪潮的冲击下，乱收费的大门被关上了。要继续招商引资，地方政府还得另辟他径。于是，卖地、通过出让国有土地获取额外收入，从而为外来投资提供基础设施以及各类公共设施开始兴盛。 　　进入2008年，情况又发生了新的变化。一方面，对土地实行“招拍挂”，使国有土地出让行为逐渐纳入规范化轨道；另一方面，国际金融危机波及中国，我们需要动用扩张性的经济措施去反危机、保增长。于是，在扩大政府投资规模的口号下，各个地方的融资平台债开始大行其道。搭上抵御危机的这辆便车，不仅可以跃出地方政府不得举债的现行预算制度约束，而且可以堂而皇之地以政府投资吸引外来投资，以政府自身投资为招商引资铺路搭桥，从而带动GDP增长。其结果，地方政府债务规模呈井喷式扩大。 　　求发展→出政绩→上项目→增投资→搭车举债，关于地方政府债务的这一逻辑线索提醒我们，事情虽然表现在地方政府债务上，但问题的根源却在于唯GDP马首是瞻而导致的对于招商引资的无限和盲目追求当中。只要这个特殊的体制因素不消除，地方政府债务一定会酿成风险，甚至会酿成足以危及国家长治久安的大风险。 　　特殊视角之二：非健全的债务人人格源于非健全的财政管理体制。 　　来自各方面的调研结果均表明，在当下的中国，不仅为数不少的地方举债之时并无还债的打算，而且相当多的地方还债之时也不具备相应的清偿能力。换言之，当下的地方政府并不具有健全人格的债务人。从根本上来说，非健全的债务人人格的形成与非健全的财政管理体制格局直接相关。中国现行的财政管理体制，虽然名义上举的是“分税制”旗子，但实际上，它的很多方面已经偏离了“分税制”轨道。 　　本来意义上的“分税制财政管理体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义：所谓“分事”，就是在明确政府职能边界的前提下，划分各级政府间职责（事权）范围，在此基础上划分各级财政支出责任；所谓“分税”，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以划定中央和地方的收入来源；所谓“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。

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