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中国金融改革需要推进关键性突破

http://www.CRNTT.com   2015-11-04 07:26:57

中评社北京11月4日电／十八届三中全会以来，中国金融领域推出了许多改革措施，例如利率市场化、通过上海自贸区扩大对外开放和简政放权、股票IPO注册制酝酿推出、政策性银行改革方案出台、积极推进保险市场发展和配套改革等等。尽管如此，仍有一些体制的深层问题尚未触及，使得改革措施效果不够彰显，金融服务的改善程度远远不能满足结构调整的需要。 　　中国金融改革的深层问题 　　上海证券报发表国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠文章分析，问题之一，如何重塑政府管理金融的行为模式？ 　　这个问题是所有制度问题的核心，其实质是如何调整政府和金融市场关系，以及中央政府和地方政府之间如何实现利益再分配。毋庸讳言，政府作为金融市场主体之一，并不能超然于金融市场之外而仅仅作为中立的第三方管理金融市场。事实上，在金融市场上政府已经成为实实在在的利益主体。政府在金融领域的利益主要通过三个层面表现出来： 一是通过对金融机构和金融市场的控制(包括股权控制和非股权控制)，影响金融资源的初次分配和再分配，使资金流入政府支持的领域和行业及企业；二是通过对金融交易活动施加影响(例如为金融商品提供隐性担保、尽量帮助金融机构避免经营失败)，保持金融的稳定乃至经济和社会的稳定，减少政府为应对风险而必须支出的财政成本，特别在国有资本控制了大部分主要金融机构的情况下更是如此；三是通过深度介入金融活动，管理金融的职能部门得以扩张自己的职能范围，并实现对部分官员的利益输送。 　　由于利益巨大，政府(包括中央政府和地方政府)往往并不愿意将本应属于市场的职能交还给市场。“使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”，说易行难。政府干预金融活动和金融市场的具体表现形式多种多样。例如以金融属国民经济重要部门、需要保持控制力为由，继续掌控金融机构大部分股权并直接任命高管；例如以行政权力要求金融机构重点支持政府项目(这一点在地方政府层面表现得更为突出，在经济增速下行、地方政府稳增长压力加大的情况下干预金融机构的现象还有所加剧)；例如金融管理部门直接设立和管理各类金融市场，甚至出现“为一个产品设立一个专营市场”的现象；例如设立各种各样、数量繁多的政府控制的基金等等。从行为方式来看，政府官员更愿意采用行政性管制手段直接干预金融机构活动，因为简单、直接、见效快；而不愿间接引导和影响资源配置，因为通过市场机制反馈时间相对较长、寻租空间小。与近期中央政府大力推进简政放权相悖，一些金融管理部门不仅几乎没有下放权力，反而有进一步强化、细化行政管理趋势。 　　问题之二，如何推动主体金融机构深化改革？ 　　近年来，受到意识形态、既得利益群体等因素的影响，金融改革遇到了一定阻力。从近期一些改革措施看，隐含了“外围突破”的政策导向。例如推动民营银行设立、对互联网金融发展持宽容态度、大力发展各种类金融机构包括小贷公司、融资性担保公司、融资租赁公司、资本管理公司等。尽管外围突破策略对支持实体经济发展起到了一定作用，但仍然绕不过主体金融机构改革这道坎。究其原因，一是这些新兴机构规模太小，不足以改变金融竞争大局。以民营银行为例，20亿元左右资本金的民营银行即便设立100家，其资产规模也不过2-3万亿元，而目前银行业金融机构总资产已超过180万亿元。显然，主体金融机构的竞争能力和风控能力仍是决定中国金融体系服务效率和风险程度的关键性因素。二是根据中国台湾地区的经验教训，过快放开民营银行的市场准入将导致银行数量过多、竞争过度，银行业利润下降，不良贷款率持续攀升。在本世纪早期阶段，为处置民营银行带来的金融风险，台湾金融监管当局承受了巨大压力。三是随着类金融机构种类和数量的大量增加，地方政府的金融监管压力不断加大。由于各地经济发展水平和政府治理能力不一，导致不同省份之间出现较大的监管差异，市场规则和监管力度的不统一很容易带来金融秩序紊乱和监管套利。现实中，近几年融资性担保公司、小贷公司等类金融机构违法违规经营案件频发，金融风险在一定程度上已经蔓延到正规金融体系。 　　从目前主体金融机构的问题看，突出表现在公司治理不规范、总部控制力和风控能力不足、市场竞争行为异化等方面。造成这些问题的外部原因是存在隐性担保和缺乏市场纪律约束，内部原因是国有股比重过高和行政权力对金融机构的过度干预。从公司治理存在的问题看，主要表现在以下几个方面：一是一股独大和内部人控制现象普遍存在，中小股东的制衡作用被削弱甚至消失。目前中国主体金融机构中，政府直接或间接持股的比重估计高达60%-70%。国有股占比过高加上国有资产的委托代理体系十分复杂、层级过多，导致委托人难以对代理人实施有效监管，并使得各个层级之间信息传递损耗和监管成本增加。二是董监事会制度不健全。一方面董监事的选拔往往不是基于金融机构市场化运作的考虑，大量非专业人员被塞入董事会、监事会，甚至在某种程度上成为安置上升无望官员的场所；另一方面，董事长和总裁(行长)的关系不清。在很多机构，董事长不仅是股东利益在公司的最高代表，也掌控日常经营权力。由于董事会和董事长并没有真正掌握金融机构的决策权和任免经营层的管理权，为避免被架空，董事长不能不介入日常经营活动。最终董事长和总裁(行长)的关系演变成“董事长老大、总裁(行长)老二”，在相当程度上扭曲了委托代理关系。三是在公司高管层的选拔上非市场化因素过强。一方面金融机构总部的高管任命往往由政府决定(某些民营资本控股的金融机构如农信社，其省联社的高管也由政府任命)，很多情况下是直接由政府官员调任委派；另一方面“高管”的定义过宽，商业银行分支行、保险公司分支公司管理层的任命也要经过相关部门及其派出机构的批准，金融机构总部的权力受到很大限制。最关键的问题是，用人上不能坚持商业化、市场评价的激励导向，而是越来越倾向于行政化。 　　问题之三，如何重塑金融监管体制，建立更有效的协调机制？ 　　当前中国金融监管的模式已不能适应金融业快速发展的现实，甚至在某种程度上成为深化金融改革的障碍，这一点已经被多数理论工作者、政策研究者和金融业界认可。但是具体如何解决这个问题，却受到部门利益的巨大阻碍，形成“都认为需要改革，但都不认为自己要改”、 “抽象改革不反对，具体改革不同意”的局面。其结果，一是带来监管空白，大量影子银行活动或者无人监管，或者由于各自设定标准(例如银行、证券、保险行业对理财产品的监管要求和力度均不一致)，带来监管套利机会；二是带来重复监管和过度监管，在很大程度上增加了金融机构的运作成本。金融市场机构设置叠床架屋，金融市场分割，大大降低了金融运行效率。 　　另一方面，现有金融决策机制存在低效、碎片化的缺陷，同时存在各自为政、缺少配合的问题。例如利率市场化需要汇率机制的配合、建立基准利率曲线需要国债政策配合、发展金融衍生品需要央行和金融监管部门配合、化解债务风险需要财政政策和货币政策更加协调等。但在现有体制下，这种配合困难重重。2013年8月成立的金融监管部际联席会议在防范化解金融风险、协调解决行业共性问题等方面发挥了一定作用，但问题仍然突出：一是该制度只是建立了相关部委之间的协调议事机制而非决策机制，效率不高；二是该制度没有明确的职能定位和工作目标，权力责任不清。设在人民银行的联席会议办公室也非专职机构，只有1~2个人负责开会的具体事项；三是缺少外部人士(包括专家学者、行业协会、资深业界人士等)参与，难以呼应现实诉求和集思广益。

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