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中评智库：台湾政策法案与割据逻辑

http://www.CRNTT.com   2022-12-26 00:03:16

一部法案若要送交美国总统签署成法，须在参众两院的相关委员会过关，并分别由两院全院通过文字相同的版本。在历史上也有美国总统对涉台立法强力反对而没有通过的案例，但都是处于行政部门对台政策相对克制的阶段。如1999年“加强台湾安全法案”也是以翻修“与台湾关系法”为出发点，但克林顿政府认为该法草案赋予国会过大的权力，严重侵犯到行政部门的权力，而决定全力阻挡，最后国会没有完成立法。②现在民进党当局与美国行政部门的沟通管道畅通，很多问题不必再通过国会向行政部门施压，国会作为立法部门也具有压力，在很多涉台问题上日趋极端。由于当前美国国内的政治两极化，拜登政府在对内关键议题上有求于国会，使得国会在干预外交安全事务方面获得更大权力，不断突破法律的限制。民进党的“台独路线”早已在战略和制度上清晰化，并以所谓的价值同盟、对抗威权等“民主同盟体系”的思维捆绑方式牢牢盯住美国，通过国会这个二传手倒逼美国政府在台湾问题上实现“战略清晰化”。与此同时，美国国会正在逐渐侵蚀以行政部门为主的相对一元化的外交政策，尤其是在对华和涉台决策领域发挥了越来越具有破坏性的作用。③美国国会往往采取“先进两步，再退一步”的策略，以蚕食的方式取得了外交权力的增量。梅南德兹在宣布法案通过的声明中称：“在北京持续对台湾采取胁迫性外交、政治、军事和经济手段之际，强有力的跨党派议案通过不仅显示了我们对台湾毫不动摇的支持，更表明我们认识到美国国会在面对这些挑战时必须发挥关键作用。”拜登政府对台政策的转变，在一定程度上助长了美国国会的权力斗争危机感，对台湾地区支持空前增强，并试图抢得主动权。对“台湾政策法案”，行政部门虽然私下也有保留，但很难公开明显反对，担忧被指责而伤害民主党选情。例如，佩洛西窜访台湾地区为拜登政府所不乐见，国防部的发言非常直接，但也阻挡不了。“台湾政策法案”一旦出台，将使得中美关系和两岸关系都处于最危险新阶段，但国会在权力斗争中不考虑这些，甘愿作为民进党当局“抗中”的助力。对此，美国政府一方面做好对台政策升级的准备，另一方面也防止内部修法扩大国会权力，试图在法对法、制定和实施层面取得平衡。 　　这并不是说总统在对外政策的行政主导已经不复存在了，拜登还能对国会通过的法案行使否决权，如果两院推翻总统的否决，虽然可以通过立法，但就涉及复杂的政治角力。同时，行政部门也有很多手段来制衡国会，不明白拒绝或是全力阻扰并不代表会全力执行，可以技巧性回避。虽然美国国会通过“台湾旅行法”、“台湾再保证法”等涉台法案，但实际上美国行政部门按照自己的需要，有的问题改变了，有的还是坚持过往的工作惯例。美国参议院外交委员会通过的“台湾政策法案”版本，经过行政部门的协商，在“半官方化”方面的挑衅及时收手。有观点认为是“台湾政策法案”在台湾“非北约同盟”、代表处名称等方面在不断突破中国大陆的底线，唯恐中美关系恶化，所以行政部门要求改变。这有一定的道理。然而，更重要的原因未必不是这些条款实际是国会对行政部门下指导棋，是国会对行政部门权限的侵犯，危害了总统在外交政策制定中的主导地位。这些方面容易引起行政部门的反弹，但其他方面可能也是行政部门所愿意的，如防务合作和经济支持等。具体来说，“台湾政策法案”很多措施的改变名义上看是对台湾政治地位的淡化，实际是对行政部门外交权力的捍卫，这些是国会权力的边界。如“非北约盟友”（Major Non-NATO Ally）、驻美机构名称和派驻机构的任命等。④这些条款都涉及敏感的国会和白宫关系问题，在历史上也对此产生过诸多争议。例如，在“非北约盟友”问题上，2002年国会通过2003年财政年度“外交授权法案”时就规定台湾可比照美国主要非北约盟友获得同等待遇（涉及移转国防品项与国防劳务应有待遇），当时小布什总统特别强调“该法条有可能被误解成美国有意改变‘一中政策’，而且正由于可能会被认为是在改变美国政策，因此令人不可接受地在干扰总统依据宪法处理外交事务之权限”。所以，国务院在官网上特别强调虽然台湾列入清单，但并没有正式宣告。可以解释的是，“台湾政策法案”在涉及“外交承认”方面从原先具有约束力的条款改为建议条款，实际上是白宫和国会双方在外交事务方面的权力妥协。当然，即使“台湾政策法案”没有完成整体立法，国会也可将该法草案打散，以修正案或是“化整为零”的方式放进一般立法中予以实现。但国会没有这么做，显然是考虑到与行政部门在涉台权限方面的关系。

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