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郑永年：地方政府、企业和中国的制度创新

http://www.CRNTT.com   2013-09-10 09:44:12

现在的情况很不相同了。顶层对地方创新鼓励不足，支持不足，更不能保护地方创新。1990年代中期之后，在中央地方关系上，总体的趋势是越来越集权。集权不是顶层的集权，而是中央官僚机构的集权。中央官僚集权制度，对地方创新很不利。实际上，地方上越来越多的创新，往往被中央官僚机构（而非顶层）所否决。现在中央官僚机构和地方政府之间，实际上存在着互相“否决”的局面。地方上的创新经常被中央官僚机构名正言顺地否决，而中央官僚结构的一些政策，地方政府也想方设法地不执行，实际上也是“否决”。 　　现在的中央政策多出自中央官僚机构，但很多这样的政策，实际上不符合地方实际情况。地方政府的抵制并不难理解。地方创新不行，但也不想执行不符合地方需要的政策，那地方官员在做什么？很多地方官员都在疲于奔命，做一些中央硬性规定必须做到的事情，例如维稳、防止老百姓上访等等。尽管地方官员做得很辛苦，但实际上的情况则是越来越糟糕。如果让地方政府进行创新，情况就不会发展到这一步。现在地方政府官员面临两大矛盾。其一是和社会的矛盾，他们必须执行上级的政策，得罪社会；其二，政策很难执行下去，他们又要得罪上级。 地方政府被“妖魔化” 　　在很大程度上，一线地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中，中央政府是好的，地方政府是坏的；在中央政府眼中，老百姓是好的，问题就出在地方官员。这里，无论是中央政府还是老百姓，没有人去追求问题的根源在哪里？这种认知很可能是假性的。地方一线政府和官员必须直面社会层面的问题，要管理和控制这些问题，他们不得不和老百姓发生冲突。而中央官府则远离民众，不用直接处理社会层面的问题。老百姓对地方政府和中央政府的感知当然有不同。尤其是现在很多硬性的政策，都是由远离社会的中央官僚机构所制订，很少考量到社会层面的可行性。地方政府在硬性执行过程中，和社会的冲突变得不可避免。 　　在这样的情况下，无论是中央与地方之间的矛盾，还是地方政府和社会之间的矛盾，都在加速激化。很显然，这种局面很难持续下去。怎么办？还是要回到鼓励和保护地方体制创新和改革的道路。有两个问题特别突出。第一个问题就是中央顶层要减少和防止中央官僚机构，对地方体制创新的扼杀。第二，要推动地方政府层面的改革，尤其是地级市和其所管辖的县或县级市关系的改革。在很多方面，地级市已经成为县政改革的阻力。要克服来自地级市的阻力，可以对地级市进行重点改革。在现行体制内，地级市具有立法权，可以通过地方立法，有效推进地级市本身的改革。也可以全面推广省管县制度。省管县制度现在只陷于经济财政方面，但实际上这个制度可以推广到包括人事干部等方方面面，这个可以切断地级市对县政的干预。计划单列市和直辖市也可以采用类似的改革方法。恢复和赋权省、县两级政府的制度创新空间和能力，可以为改革创造巨大的动力，也是突破现行中央地方关系僵局的关键。

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