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郑永年：中国如何才能真正缩减政府规模？

http://www.CRNTT.com   2013-02-19 10:03:54

在80年代邓小平和赵紫阳时代，对党的机构改革有过讨论，也有过一些细小的改革。但之后，党的机构改革已经被完全遗忘。这可能是因为行政体制改革由国务院系统负责，而党的机构属于党务，也就是属于政治改革的范畴。也就是说，国务院系统不可能、也没有权力来谈论党的机构改革的问题。如果党务方面不能把这个问题提出来，那么这个问题一直会被“遗忘”下去。不过，也很显然，在中国党政不分的制度环境中，党的机构就其实质来说也是总体行政机构的一部分，并且占了总体行政机构很大的一部分，如果党的机构不能精简，那么总体政府规模很难缩减。 　　第二方面即党政关系是一个老问题。党和政府的关系非常复杂。从中央到社会最基层，党和政府是两套平行的系统，经常出现互相扯皮争斗的情况，严重影响行政效率。要建立有效政府，在行政改革时也必须把党的系统考虑在内。党政关系始终是中国政治改革的一个核心问题。 　　上世纪80年代邓小平、赵紫阳主政时期曾经提出过“党政分开”，也根据这个思路在一些有限的领域进行改革，但成效不大。现在回头过去看，现实地说，这个目标可能过于理想，很难在中国体制内具有操作性。实际上，考虑到中国的实际情况，从中央到地方，没有必要实行同样的党政两套班子平行的体制。 　　在中央和省两级，可以行“党政分工”的体制，而在省以下可以行“党政合一”体制。中央和省的层面，各方面的事务繁多，党政两套班子有足够的事务要处理。从实际经验来看，在这两个层级，大体上也已经形成了党管政治、政府管行政的格局。这就是“党政分工”体制。如果从比较的角度看，中国高层的体制类似于法国的半总统制和俄罗斯的总统制。在这些制度下，总统和总理都是来自于同一个执政党，但两者之间存在着分工合作关系。 行政层级无限扩张已造成了无穷问题 　　但是在地方，无论党还是政府面临的都是一些具体的事务，很难形成“党政分工”的局面，党政两套班子经常演变成互相争取行政权力的局面。在地方层面，执政党实际上仅仅是行政党，是高于政府之上的另一个政府。在这样的情况下，在地方层面，可以考虑行“党政合一”的体制。广东省顺德区已经在这方面取得了很多很好的经验。顺德的“大部制”改革的一项重要内容就是党政“合署办公”或者党政“联动”。但不管用什么样的概念，主要是要实现两个目标，一是缩减政府规模和党政从业人员的总数，二是通过党政一体化机制来强化行政体制的效率和治理的有效性。 　　要缩减政府规模，下一波行政体制改革的另一个可能的重大突破口在于缩短行政层级。中国历史数千年，大多数时间里，行政层级只有中央、省和县三级。在很长时间里（元朝之前），省也只是中央政府的派出机构。建国之后，建立了中央、省、县、公社和生产大队五级行政体制。这种体制具有非常浓厚的革命色彩，也迎合了建国之后巩固新生政权的需要。

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