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“一国两制”白皮书十周年：央港权力关系回顾与前瞻

http://www.CRNTT.com   2024-06-26 11:31:14

必要时中央行使第二次授权的权力，并非干预特区行使高度自治权，而是中央政府作为第一责任人、最终责任人行使中央的事权。同时，尽管全面管治权中的具体权力与高度自治权都是管治权行使权，但前者还因应了国家主权、安全和发展利益以及香港的繁荣和稳定的诉求，二者本质上是“一国”与“两制”的关系，更准确地说是“一国”与“第二制”的关系，全面管治权的“一国”要高于高度自治权的“第二制”的部分，高度自治权的“第二制”从属于全面管治权的“一国”，因而中央在共同事权中享有最终决定权。中央有最终决定权落实到化解法律适用冲突的领域，则大体遵循“高法优于低法”原则。同时，优先性不是凌驾性，特区行使相关权力并不因为与中央不一致而必然失效。在庄丰源案中，香港终审法院并没有依循并且认为没有必要依循全国人大常委会于1999年对《基本法》第24条第2款所作的解释，产生的直接后果是人大常委会对基本法所作的第一次解释只是一部分而非全部对香港法院有约束力。⑩ 　　共同事权中的权力关系如果没有被理顺，现实实践容易出现偏离基本法预设轨道的情形。例如，“23条立法”就曾因为个中缘由被搁置二十多年。直到2020年6月，全国人大常委会获授权制定并通过《香港特别行政区维护国家安全法》（下文简称《香港国安法》），以及2024年3月19日香港特区立法会三读通过《维护国家安全条例》幷于23日刊宪生效，才堵住香港的国家安全漏洞。又如，政改问题是香港回归以来争议几乎最大的问题。《基本法》原附件一第7条、附件二第3条规定，中央、特区交替行使权力修改行政长官和立法会的产生办法。该规定经全国人大常委会解释后形成了“政改五步曲”的方案，并逐步成为激进本土派屡次藉机夺权的突破口。2021年3月，全国人大常委会修订附件一、附件二，改“五步曲”为“一步曲”，重新规定全国人大常委会依法行使两个附件的修改权，才基本结束了政改领域纷争不断的局面。 　　（二）监督关系 　　《“一国两制”的实践》白皮书发布以前，学界就已经对中央授予高度自治权后保有监督权的理据进行了相对广泛的讨论。现阶段的主要研究焦点实际上不在于中央授予特区高度自治权之后是否仍保有监督权，而在于中央行使监督权的内容、方式、程度、程序等。 　　首先，中央监督特区行使高度自治权“是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预”。⑪“不干预”至少存在两重含义：其一，中央监督特区行使高度自治权不得代行被监督对象的专属权力。故加强监督并非是在重新配置权力，特区政府接受监督也不意味着放弃部分决策权。举例而言，广东省有权就某一领域制定地方性法规，全国人大及其常委会同样可就相同领域制定并实施“全国性法律”；全面管治权授权特区在自治范围内制定法律，全国人大及其常委会就这些领域制定的“全国性法律”就不在特区实施。⑫其二，不干预也不是走形式、走过场，基本法规定的一系列备案权都是实质备案权。基本法正文规定了中央的四项备案权力，即对立法机关制定法律的备案，对财政预算、决算案的备案，对终审法院法官、高等法院首席法官任免的备案，对特区在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构的备案。学理上，备案权可以分为形式备案权和实质备案权，二者的区别之一在于备案主体是否有审查权力。中央有监督权使得备案内含了“审查权”的内容，也就不再囿限于当事人移送资料给主管机关，主管机关存案备查这一形式要求。⑬此外，由于中央对特区的人事任免权力、中央与特区的机构对应关系以及分享权力的程度等等不同，中央与特区各机关之间关系的紧密度也是不同的，表现为中央对特区不同机关的监督力度存在较大差异。虽然中央授予特区的非自治事务的权力集中在行政和司法领域，但总体上中央对行政长官监督的力度要高于立法机关，其次才是司法机关。 　　同时，中央的监督权是全面监督权。“全面监督”的提法主要是针对监督的内容而言。具而论之，中央的监督权及于特别行政区的全部领域，既包括对授予特区行使的、原属于中央管理事务的管治权的监督，也包括对特区行使高度自治权的监督；换言之，中央对特区行使行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权的全部都有监督权。只不过实践中，“这种监督应该是从香港特别行政区是否遵守基本法的角度实行监督，而不是说中央对香港特别行政区自行管理的事务，事无巨细，都要加以过问”。⑭另有观点认为，中央的监督权受到一定限制。中央的监督权本来是全面的，但依照基本法而受到限缩。⑮如果特区行使高度自治权涉及非自治事项，中央就监督；否则，中央不监督。⑯判断中央对特区的监督权是否是全面监督可以分别从中央与行政长官、立法会以及法院的监督关系逐一进行考察。首先，《基本法》第43条、第48条第2款规定，行政长官就执行基本法和依照该法适用于香港特区的其他法律，对中央人民政府负责。行政长官向中央政府负责是中央任免行政长官这一直接权力的合理延伸。所谓“负责”，其本义在于使中央政府瞭解情况，而不容许中央任意指挥或者直接干预行政长官施政。同时，负责内含了中央的监督权，监督的范围因延伸至自治范围内事项而具有全面性。其次，就中央对立法权的监督而言，监督的对象及于立法会制定的全部法律。《基本法》第17条明确规定，香港特区的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大对特区法律的备案权是典型的监督权，监督的对象是特区立法会制定的所有法律。发回权属于中央的直接权力。尽管第17条将全国人大常委会可以发回的法律明确限于“中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系”的内容，中央对特区立法事务的监督范围并不因此受到限缩。司法领域也是如此。《基本法》第158条的规定隐含了全国人大常委会对法院解释基本法所有条款的监督权。实践中人大常委会限缩解释权的范围不能推出人大常委会对基本法没有全面的解释权，也无法推出人大常委会对特区法院解释基本法的监督权受到限制。如果人大常委会没有对法院解释基本法所有条款的监督权，就无法判断法院作出的或者需要作出的解释是否涉及“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”。同理，《基本法》第19条授权香港法院对涉及国防、外交等国家行为以外的所有案件有管辖权，意味着中央相应地对所有案件都有一个概括性的监督权，否则也就难以判断哪些案件涉及国家行为，哪些属于特区法院能够自行处理的案件，但具体行使监督权时仍不宜涉入特区法院的个案审判工作。⑰ 　　（三）统一衔接关系 　　有机结合或者统一衔接全面管治权与高度自治权，都是在实践层面讨论全面管治权各组成部分与高度自治权互动关系的应然状态。为方便论述，本部分仅就统一衔接关系展开讨论。在统一衔接关系中，部分连成整体，分歧归于一致，冲突、对峙是假想的、臆测的，这与我们对央港权力关系的惯常理解存在差异。央港社会制度不同、法律传统迥异，对峙关系很容易渗透进权力关系结构中。但是我们不可以据此认为全面管治权作为一个规范性概念，与高度自治权的关系是冲突的。同样的逻辑，提出“全面管治权与高度自治权是否矛盾”的问题本身具有误导性，它混淆了全面管治权与高度自治权关系的应然与实然状态。此外，主张将全面管治权与高度自治权统一衔接起来，具体行使权力就不再局限于遵循“合法/违法”、“合宪/违宪”的一般标准，而是应当在宪法、基本法的宪制架构内形成一种良性互动的关系，更好地发挥中央主导作用、特区主体作用。在实践层面，中央管治权和香港高度自治权榫卯难合的冲突只是暂时的，二者始终有望实现统一衔接。 　　同样，我们也不能从一个极端走向另一个极端，将全面管治权与高度自治权视作一对反对概念。具体理由如下：首先，全面管治权授权形成高度自治权的内容不是一成不变的，但授权内容的阶段性变化始终由中央主导，二者不是限权扩权、此消彼长的拉锯关系。其次，全面管治权与高度自治权虽然不是截然二分的，但是必要时中央行使这些权力具有优先性、决定性。再次，中央行使监督权意味着不直接处理特区自治范围内事务，如果中央授予特区高度自治权后不保有必要的监督权力，那么特区行使高度自治权同样得不到保障。最后，基本法问题最终都可以被转变为基本法解释问题。由于全国人大常委会对基本法有全面的、最终的解释权，包括香港法院在内的特区政府应以全国人大常委会的解释为准。作为两法两制之下法律冲突的准据法，全国人大常委会必要时解释基本法某种程度上可以起到定纷止争的作用。 　　四、结语 　　严格地说，“一国两制”不是宪法学用语，需要转化为宪法的权利（权力）用语。“全面管治权”的概念被正式提出之前，我们没有明确的宪法学的格式化语言来表述“一国”。⑱学者们习惯于列举中央对香港具体有哪些权力，每个学者对这些权力的界定都有各自的解读，而这些零散的权力从来都是与高度自治权地位不对等的。同时，学界和实务界普遍只讨论基本法具体规定的中央的权力，而忽略了先于基本法，即宪法规定的中央制定香港的基本方针政策和基本法，规定特别行政区实行的制度和政策的权力。⑲因而，“一国两制”近乎成为一种以高度自治权为轴心的单一权力结构体系。这种单一权力结构体系并不稳定，近年来香港频繁出现的乱象都可以被视为体系失衡的产物。故中央提出全面管治权所传达的讯息不是“一国”压倒“两制”、高度自治权从此名存实亡，相反，是在扶弱抵强。而要将这一权力纳入既有理论研究，需暂且搁置全面管治权在概念设计上的“优势”，先解决全面管治权是什么及其如何与高度自治权有机结合、统一衔接等门槛问题。同时，全面管治权的提出弥补了“一国两制”运行过程中所欠缺的方向性和行动一致性。过去，高度自治权是权力还是权利，香港是否有“剩余权力”，中央除国防、外交以外还有哪些权力，中央、特区行使权力的边界在哪里等等，一直是学界、实务界需要不断重返、不断加以辩护的问题。而本文在试图论证全面管治权及其各组成部分与高度自治权的关系过程中，这些问题也得到初步解决。事实证明，全面管治权背后的法理基础和规范依据是香港本土激进势力诉诸暴力也无法撼动的，这些法理基础和规范依据是原则也是底线，归根结底，底线的维持需要特区积极配合。如果特区政府配合得好，“两制”便相得益彰。⑳或许，全面管治权可以成为一个将“一国两制”的理论与实践向纵深方向发展，形成完整理论研究体系的支点。退一步言之，分析全面管治权与高度自治权的关系至少为我们提供了一次对中央的监督权、全国人大设立特区的权力、全国人大常委会的释法权等进行理性反思的机会。 　　注释： 　　①肖蔚云.(2005).关于香港特别行政区基本法的几个问题,法学杂志,2,7。 　　②王禹.(2012).港澳基本法中有关授权的概念辨析,政治与法律,9,84-86。 　　③陈端洪.(2020).论港澳基本法的宪法性质,中外法学,1,48。 　　④程洁.(2007).中央管治权与特区高度自治,法学,8,62-63. 　　⑤《国务院关于授权香港特别行政区实施管辖的深圳湾口岸港方口岸区范围和土地使用期限的批复》，国函〔2006〕132号，2006年12月30日发布。 　　⑥同④,63。 　　⑦刘港榕及其他人对入境事务处处长，FACV 10&11/1999, 第63. 第164段；庄丰源对入境事务处处长，FACV 26/2000。 　　⑧《中央与香港特别行政区的关系专题小组对条文修改情况的报告》（1989年1月9日），香港特别行政区基本法起草委员会秘书处：《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第八次全体会议文件汇编》，第9页。 　　⑨骆伟健.(2018).论中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合,港澳研究,1,21。 　　⑩林峰.(2017).2047年后的香港：一国两制还是一国一制？,深圳大学学报(人文社会科学版),1,38。 　　⑪(1994).邓小平文选(第3卷),人民出版社,221。 　　⑫乔晓阳.(2018).中央全面管治权和澳门特别行政区高度自治权,港澳研究,2,6。 　　⑬朱最新,刘云甫.(2012).行政备案制度研究,知识产权出版社,6。 　　⑭肖蔚云,曾忠恕.(1997).论中央对香港特别行政区高度自治权的保障与监督,内部文稿,14,15-16。 　　⑮周挺,许娇娇：《论中央监督澳门特别行政区行政管理权实施机制的完善路径》，载《紫荆论坛》2023年3-4月号。 　　⑯朱世海.(2016).香港基本法中的权力结构探析,浙江社会科学,6,70。 　　⑰周挺.(2016).论中央监督权的正当性、范围与行使的法治化建议,港澳研究,3,47。 　　⑱陈端洪.(2007).宪治与主权,法律出版社,173。 　　⑲同⑫,4。 　　⑳同③,51。 　　（全文刊载于《中国评论》月刊2024年4月号，总第316期，P83-90）

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