【 第1页 第2页 第3页 第4页 】

郑永年：中国如何才能真正缩减政府规模？

http://www.CRNTT.com   2013-02-19 10:03:54

改革开放之后，随着行政体制改革推进，行政层级本来也可以缩短。但事实上，不仅没有缩短，反而有了延长。现在的体制是中央、省（直辖市）、计划单列市、地区、县和乡。如果不算计划单列市，仍然有五级。80年代初开始的以“生产承包责任制”为核心的农村改革导致了人民公社体制的解体，也导致了这个体制的基础，即生产大（小）队的解体。农村现在实行村民自治，已经不在正式行政体制之内。 　　改革开放以来，行政体制改革一直聚焦于横向的机构缩减、整合和调整。但是从纵向看，行政机构实际上一直处于扩张之中。行政体制改革的一大错误在于把原来省和县之间的行署改革成为了一级实体政府，即成为现在的地级市。设置计划单列市并赋予副省级也是一个考虑不周的决策。这些决策有当时的背景，主要是要满足向地方分权和推进经济发展的需要。 　　行政层级的无限扩张已经造成了无穷的问题。中国的行政体制实在太臃肿，机构实在太多。这造成巨大的行政开支，因此也是巨大的社会负担。有人说，较之西方发达国家，中国政府的规模不算很大。如果从人口的比例来说，的确如此。但西方政府的规模主要是因为存在着庞大的公共部门，例如社会保障、医疗卫生、教育和公共住房等等。中国因为社会体制建设不健全，公共部门仍然很小，这些领域的政府雇员规模并不大。也就是说，随着社会制度建设的进展，公共部门的扩张，中国的政府规模必然趋向于扩大。如果不能通过缩短行政层级等举措减少政府规模，政府会大得不可想象。 　　再者，形成层级太多大大影响了行政效率。行政就是政策执行，“执行”就是经济学意义上的“交易”。那么多行政层级，政策从中央到地方，要经过多少次“交易”。行政成本因此非常之大。更为严重的是，这些“交易员”（也就是各级政府）都是自私的，都要根据自己的利益来修正政策，这导致了政策的变形。当然，种种形式的“交易”机会也为这些“交易员”（政府官员）制造出大量的腐败的机会。中国财政资源集中于中央，从中央一级一级地向下分配。每分配一次，也就是每交易一次，就增加一次腐败的机会。 　　再次，行政层级过长已经导致了中间层次过多。政策变形不仅造成了中央政府权威的流失，而且这些中间层次更是改革的阻力。现在的情形是，中央政府要求改革，一线基层政府也要求改革，而中间层则趋向于保守。它们既没有中央政府的全局观，也没有一线政府面对的社会压力。如何克服这么多中间层的阻力而推进改革是中国面临的一个重大挑战。 缩短行政层级势在必行 　　很显然，缩短行政层级势在必行，也必须通过新一波的行政体制改革去达到这个目标。如何做？从很多地方的经验看，最底层的乡（镇）成为县（市）政府的派出机构并不难。浙江等省很多年里已经通过“撤乡并镇”等方式，大大减少了这一级政府的数量。在这一步完成之后，乡或者镇可以转型成为县（市）的派出机构。城市的区、街道等改革也同样呈现出这种改革趋势。从广东省的一些地方例如深圳、顺德、南海等地的情况看，已经取得了不小的进展，并且仍然有加快推进改革的空间。 　　更为重要的是，前些年施行的“省管县”也已经累积了很多很好的经验。这一体制就是为了弥补80年代行政体制改革的错误，即把行署变成了一级实体政府，处于省政府和县政府之间，阻断了省和县的关系。尽管到现在为止“省管县”的体制局限于经济资源分配领域，即省政府直接把经济资源分配给县，而无需经过地级市，但从实践效果来看，实行这一体制的地方的发展状况已经要远远好于没有实行这一体制的地方。

【 第1页 第2页 第3页 第4页 】