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改革食品安全城乡分治 保障国民待遇

http://www.CRNTT.com   2012-10-06 09:18:45

地级市以下的城市区域一般都设市辖区，因此各个监管部门相应地都在市辖区设置了“**分局”的监管机构，而在农村区域的县级政府中则设置的是“**局”的监管机构。在原有的省以下垂直管理体制下，这种区别在监管实践中本没有太大差异，然而自2011年底国务院发文决定逐步取消工商、质监省以下垂直管理体制以来，这种监管架构设置则可能带来较大的差异。从法律和机构设置的角度分析，区级分局与县级局存在一定的区别：作为市局的派出机构，区级分局一般都不具有独立的法人资格，在执法权限、财务管理、人事任免等问题上要受到市级局的更多指导和限制，而县级局一般具备独立的法人资格，因此在财务、人事和执法权限上要自由宽松很多。类似的，区级分局对其以下在城市街道层面设置的基层监管机构也具有较强的约束和控制能力，而在农村的乡镇层面的基层监管机构受到县级局的影响则相对较小。 　　这说明，在城市区域我们建立的是一套相对集权的监管体制，而在农村区域的监管体制的分权色彩则更浓。而作为一项溢出性和流动性非常强的公共服务，食品安全监管更适合采用相对集权的监管架构，有利于保障监管部门的独立性。因此，在同等条件下，城市地区的相对集权的监管架构更有利于维护食品安全，而农村地区的分权监管架构设置无疑将会派生出更多的问题，甚至有可能因地方保护主义问题而导致监管失效。 　 除了少数发达地区之外，由于城市区域是监管部门的监管和防控的重点区域，在预算经费相对有限的情况下，各级政府一般在财政经费预算的分配上都采取了优先支持城区监管部门的策略，一般城区监管部门的财政预算经费可以占到其部门支出的70%-80%，而这一比重在许多农村地区的监管部门则只有40%-50%，这就意味着许多农村地区的相关监管部门必须要通过其它的预算外渠道获取经费来源，进而导致农村基层监管在行使监管职权的过程中不得不陷入了“逐利型监管”的被动局面，从而严重损害政府监管行为的公平性和公正性。 　　此外，城乡食品安全监管体制在监管人力资源的配置结构上也存在较大的差距。例如，在监管人员数量的配置上，相对于城镇地区而言，农村地区各个监管部门的编制数量都相对薄弱。许多农村地区的单位监管人口数量只为同一地区的城镇区域中的1/4-1/3，全国80%以上的县乡镇村却没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及，这充分反映出农村地区监管人力资源的严重短缺。同时，我们还发现，一旦遇到重要的专项整治运动，城镇区域的监管队伍不够使用的时候，为了优先保障城镇区域的执法需要，一些市局甚至直接从县级局抽调人员，而抽调人员一旦到了城市区域，往往都会因为留恋城镇较好的发展条件而设法留在城市区域发展，从而更加削弱了农村原本就薄弱的监管队伍。 　　此外，由于食品安全监管是一项专业性、法律性较强的工作，对监管人力资源的学历和质量也有较高的要求，由于农村地区的经济生活条件相对较差，很难吸引学历高、能力强的人才到农村监管部门工作，反倒是在农村监管部门做出优秀成绩的人才经常会借此调入城市区域的监管部门，这就导致农村地区的监管部门人才严重流失，在一些乡镇基层地区甚至只能依靠兼职性的非专业群众来开展监管工作。 　　历史惯性、激励结构与产业模式：食品安全城乡二元体制的三大成因

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