柳金财：蔡英文执政两年　两岸政策困境

http://www.CRNTT.com   2018-07-20 00:10:26

蔡英文能摆脱其两岸政策困境吗？ 　　中评社香港7月20日电／台湾佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊7月号发表专文《蔡英文执政两年来两岸政策困境》，作者认为：“蔡英文民进党执政两年来，两岸事务最高执行机构首长中止定期会晤及热线，两岸两会停止协商、大陆来台观光客减少、陆生来台就学减少。不仅如此，大陆军机军舰航母绕岛巡航频率增加、‘邦交国’损失四国、六个海外办事处被迫改名‘台北’，及无法参与世界卫生组织大会、国际民航组织及国际刑警组织年会。总体而论，蔡英文政府整体施政绩效不佳、民众对其施政欠缺信心，对其两岸政策满意度则落差在二成至三成之间；蔡英文政府的两岸治理能力尚待提升。”文章内容如下： 　　一、前言 　　蔡英文政府执政两周年，“英派智库”的台湾世代智库发布民调显示，对蔡英文施政约有51．5％不满意，仅有44．4％满意，绿营智库民调反映超过半数民众不满意其执政。同样是绿营台湾民意基金会民调显示，在两岸关系处理有38％民众满意，但有56％不满意，跟一年前所做民调的比率几乎一致。三大媒体调查满意度更低约在22－24％间，《联合报》民调指出56％民众不满意，24％满意。《苹果日报》民调显示满意度为22．37％、67．6％不满意；《中国时报》民调显示对施政不满意度飙高到58．8％，满意度24．3％。“有信心”的比例28．9％，表示“没信心”则有64．4％。总体而论，蔡英文整体施政绩效不佳、民众对其施政欠缺信心，对其两岸政策满意度则落差在二成至三成之间。 　　回顾民进党当局执政两年来，两岸关系严重倒退，从“冷和平”走向“新对抗”趋势。主政的民进党政府并未接受国民党执政时期与大陆当局所建立“九二共识”共同政治基础。这引发大陆当局采取“硬更硬、软更软”对台政策，压制与怀柔并行　，“硬更硬”反映在军事威慑及外交压制，“软更软”则表现在经社融合及惠台措施。同时，运用“九二共识”团结泛蓝联盟、第三势力，边缘化民进党在两岸关系的参与角色，及分化绿色台商及绿色艺人，藉此产生寒蝉效应。＜nextpage＞ 　　二、蔡英文两岸政策：模糊论述与内外有别 　　1、模糊化的两岸论述 　　蔡英文当局宣称依据《“中华民国宪法”》、“中华民国”现行宪政体制”及《两岸人民关系条例》，处理两岸事务，这符合双方从各自的法律出发处理两岸事务的精神。《“中华民国宪法”》增修条文前言明载“为因应‘国家’统一前之需要”，第11条明文规定“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。”此部法律即是《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（简称《两岸人民关系条例》），其中“大陆地区”定义为“台湾地区以外之“中华民国”领土”。无论是从“宪法”、增修条文及关系条例来论，“中华民国”领土涵盖“大陆地区”与“台湾地区”，殆无疑义。因此，在“宪法”及两岸关系条例文本中，预设“国家同一性”的两岸关系性质。 　　大陆当局涉台官员曾释放弹性、善意的政策新思维，不同于传统政策主张，这些创新思维源自“中华民国”大陆政策既有元素。包括“外交部长”王毅、原国台办主任张志军所提类似“宪法一中”、“两宪一国”、“宪法各表”之说，前海协会长陈德铭提出“一个分治的中国”之说，前台研所所长周志怀提“两岸新共识”。这些创新性建议回应民进党内多元主张，包括“宪法各表”、“宪政共识”、“宪法一中”等说法，然民进党当局并无接球回应，丧失重启两岸交流与对话协商的历史机会之窗，蔡英文政府两岸政策难以进行实质转型。 　　从“宪法”与两岸关系条例出发，基本上已经有预设“宪法一中”、“一国两区”之概念意涵。大陆当局若据此认定民进党主张“两岸一国”，也可启动双方对话机制。两岸当局可从宪政主义、“宪法”规范及宪政体制，处理两岸关系定位问题及相关事务。依据两岸各自“宪法”处理对岸“一个中国”应不是问题，“以宪治国”自然可以寻求民族和解共生之道。双方各自以“宪法”规定为基础发展两岸关系，体现习近平揭橥“以宪治国”的决心。 　　在“九二共识”争论方面，蔡英文提出“九二会谈事实”，认为确实有两岸会谈事实，但双方却是“各说各话”。目前蔡英文当局虽无承认也不否认“九二共识”，和认同其核心意涵；但相较于先前认为“九二共识”是不存在及虚构的，后提到不要用“九二共识”标签化两岸关系，指出“九二共识”不是唯一选项；再提出“九二历史事实”及“九二会谈精神”、“九二共同认知”；秉持求同存异精神，达成若干共同认知与谅解，已释放诸多善意。有论者以为，这是“没有九二共识字眼的九二共识”。 　　若对照大陆当局对待第三势力台北市长柯文哲之标准，柯P所言“一五新观点”、一个中国原本不是问题、世界上没有人认为有“两个中国”，充分理解与尊重大陆当局对“九二共识”之坚持；同时呼吁大陆国家主席习近平所提“两岸一家亲”、“两岸命运共同体”。然大陆当局却对政党组织的要求标准高于政治素人，民进党是政党组织具有明显党纲党章政纲，而柯P属于个人政治参与欠缺组织建制及明确政治主张，衡量两者并非是相同天平砝码。＜nextpage＞ 　　2、“内外有别”两岸作为 　　蔡英文两岸政策论述与作为流于“内外有别”。蔡英文主张维持现状承诺，遵循《“中华民国宪法”》及《两岸人民关系条例》处理两岸事务，运用维持现状主张“攘外”，避免挑衅以稳住两岸关系，藉此“安内”进行诸多内政治理与改革，诸如提出前瞻计划、转型正义、处理不当党产、军公教年金改革等等。然民进党采取一系列“去中国化”措施，包括去蒋中正化、去孙中山化、去郑成功化等被质疑是文化“台独”、柔性“台独”及渐进主义式“台独”。同时在教育、历史及“文化部”门首长任命，启用具“台独”背景人士；“司法院”大法官任命不认同“中华民国”之大法官，被质疑是有意利用“宪法”解释重构两岸关系。蔡英文当局采取“内外有别”的两岸政策措施，其政策影响必然产生相互抵消作用。 　　蔡英文力求维持两岸现状，避免挑衅刺激大陆当局；而赖清德重复表达本身是“台独”工作者，或因转移治理危机或争夺两岸政策话语权，反而肇致大陆当局军演及外交压制。“总统”与“阁揆”在两岸论述采取“内外有别”、“分进合击”策略，同时强攻中间选民及基本教义派选民，虽可达“选票极大化”目标，但却破坏两岸和平稳定框架建立。尽管维持现状与台湾“独立”在民进党政治语境中相似，但对大陆当局及泛蓝政治联盟有不同理解。“中华民国”是“主权独立国家”，其意义并非是等同台湾“独立”。 　　赖清德提出“务实“台独”固然有边缘化“法理‘台独’”作用，但喜乐岛独派联盟集结，包括前“总统”李登辉“特殊‘国与国’关系”、陈水扁“一边一国论”连线、“台独”联盟及时代力量主张“法理‘台独’”结盟，推动公投制宪入联及台湾正名运动，尤其试图推动“独立公投”，这将严重冲击“中华民国”宪政体制。法理“台独”者与务实“台独”者对“中华民国”是否为外来政府，及台湾是否为“国家”界定并不同，前者认为“中华民国”是外来政府、台湾不是“国家”；后者则认为“中华民国”不是外来政府、台湾已经是“国家”，“国号”为“中华民国”。 　　3、蔡英文两岸政策趋于保守 　　台湾当局认为惠台措施中属于扩张性或新增者达二分之一，故难能曰“惠台”而是“对台”措施，从而采取限制性、管制性措施，可说是“新戒急用忍路线”抬头。大陆单边主义及片面做法固然“操之在己”，但也因欠缺“平等协商”，而易被标签化彼等政策实为“统战作为”。蔡英文当局对大陆惠台31项措施采取分类区隔做法，“涉及公权力之运作，对可能影响‘国家’安全及伤害人民基本权益的措施，维持禁止，防止可能的负面冲击及风险；属于正常交流者，不会改变。”这样采取“国家安全”、“正常交流”二分法，强调风险评估、防卫性措施，形成“国家”主权、政治安全保障与经贸投资利得间之冲突。＜nextpage＞ 　　蔡英文当局为反制“惠台”31项措施，整合“国家”机器相关部门采取限制性措施，例如公共工程委员会发函各政府机关及地方政府，严审陆资参与政府采购案；若在政治、社会、文化上具敏感性或影响“国家安全”，得于招标时载明禁止陆资参与。“教育部”更是禁止现职公私立大学专任教师前往大陆任教；限制公私立科研机构研究人员参与大陆重点研发计划。 　　事实上，台湾当局可采取若干善意措施，例如松绑陆资投资经营活动管制、放宽审查尺度；陆配身份证缩短成四年；放宽陆生“三限六不”规定。后续《两岸协议监督条例》的立法、两岸服务贸易协议的审查，皆可依据《“宪法”》及《两岸人民关系条例》处理，去除“两国论”或“一边一国论”定位疑虑。然而，采取反制及限制性措施，致难以释放政治善意表达。 　　三、“台独”路线与遏独武统飙涨 　　1、“台独”激进主义路线扬升 　　蔡英文提出维持现状主张，颇受内外独派势力掣肘。民进党内外独派政治联盟势力正集结，试图转进强硬“台独”激进路线。前主席林义雄发动接力禁食运动，呼吁通过《公投法》修正案，降低其提案、连署、同意门槛，突破“鸟笼公投”限制。喜乐岛联盟结盟前“总统”李登辉“特殊的‘国与国’关系”，陈水扁“一边一国论”及台湾国家正常化运动，“台独”联盟及时代力量的“法理“台独”；其中时代力量倡议《两岸协议监督条例》纳入“两国论”，及《公投法》修正案纳入领土与主权范围。这些独派联盟拟在2020年“总统”大选前哨于2019年4月举办台湾“独立公投”，藉此推动具“台独”意涵之两岸政策以改变现状。 　　独派激进路线扬升，导致大陆当局诉诸武统威胁的机率大增。大陆当局对台政策从“反对“台独”到“处理“台独”、到“遏制“台独”，到有能力、信心“挫败“台独”；从“三个任何”提高到“六个任何”反独条件；从“绝不允许”到“绝不容忍”“台独”。遏制任何形式的分离主义涉及大陆国家生存与发展战略的存续，因此制定《反分裂国家法》，授予非和平方式处理分离主义势力。蔡英文当局两岸政策若与激进“台独”路线汇流，恐激起大陆民众的中华民族主义、爱国主义及民粹主义的共同声讨，授予武统军事威胁之口实。 　　2、武统军事威胁飙涨 　　从2016年8月到2018年4月期间中共军机绕台情况频繁，迄今已28起，尤其是中共十九大后更积极对台进行军事吓阻，共机绕台多达13次。辽宁航母及舰艇编组绕岛巡航达6次。中共军队的任务需求，由提高打赢资讯化条件下局部战争能力，逐步转为具备全域作战能力，两岸军事失衡正在加剧。尤其四月大陆当局在南海阅兵及台海实弹射击演习，其中在台湾海峡水域进行实弹射击演习，先前已两年没有此类演习。《环球时报》直指这是针对“行政院长”赖清德主张台湾“独立”，国台办表明有意志、能力与信心挫败任何形式的“台独”。＜nextpage＞ 　　大陆军演是有的放矢极具针对性，除剑指赖清德及“台独”势力；也有指向支持台湾拥有更多政治自主性的美国与日本等外国势力。大陆军演的战略意图，是为防止美“联台遏中”及台湾“联美抗中”策略交叉发酵，遏制“台独”分离主义势力甚嚣尘上，导致台湾当局政府层面两岸政策路线陷入趋于保守困境。蔡英文两岸政策主张要维持稳定性及不挑衅，面对大陆武统威胁及党内外“台独”激进主义路线掣肘，冲撞维持现状主张保持稳定殊为不易。美国务院也有察觉，并表示反对任何一方片面采取行动改变现状，包括任何武力或其他形式的胁迫手段。 　　四、对台政策的寒蝉效应与局限 　　大陆当局对台采取双重压制战略，外交压制与军事吓阻，恐只会激化蔡政府愈往激进路线躁进，两岸关系严重倒退与恶化不仅为“台独”激进派所乐见，同时也成为民进党操作“两岸危机因素”的土壤养分与提供空间。蔡英文提出“新四不原则”重申承诺、善意不变，不会对抗、不会屈服，也不会主动挑衅。然在其执政绩效不佳、施政满意度下滑至三成，未来在大陆当局外交军事双重压制下，在独派及基本教义派推波助澜下，走向更为激进两岸路线的风险。 　　实际上，“硬更硬、软更软”对台政策并无法完全发挥效果，压制与怀柔、敌意与拉拢并存，寒蝉效应与磁吸效应往往抵消政策效果。国台办主任刘结一直指赖清德就是“台独”分子，军演即是针对“行政院长”赖清德；民进党政府不甘示弱重炮回击。陆委会批评刘结一意图透过例行军演“恫吓台湾、制造台海紧张情势”是“蓄意作为”，“永远无法达到其领导人所谓心灵契合的境界”。 　　尽管大陆当局提出惠台措施及“居民待遇”，运用经济社会融合途径，强化台湾民众对大陆政权认同，藉由建立社会认同再转化成政治认同，这应是对台政策的主旋律。对台压制与怀柔政策并举，适足以提供台湾当局采取反制作为之藉口，例如惠台措施激起台湾当局自我防卫机制，从而采取保守、紧缩的“新戒急用忍”路线。不仅批判惠台措施实为对台统战作为，“名为惠台、实为利中”将导致台湾人才、技术及资金流失，这样对惠台措施的抵制做法也会减少其政策实施效果。 　　大陆当局对台采取“硬更硬、软更软”策略，尽管产生效果，相互抵消，然对台湾人民而言仍有其政策影响发生。根据台湾民主基金会民调显示，卅九岁以下受访者，有65．5％支持现状，23．5％支持“独立”，10．4％支持统一；40岁以上受访者则是59．3％支持现状，14．7％支持“独立”，20．1％支持统一。台湾年轻人虽支持维持现状，然随着年龄增长，支持现状、支持“台独”者有递减趋势，支持统一者则有增长现象。总体而论，民进党执政两年后，支持“台独”比例下降、维持现状下降、支持统一比例上升；认同台湾人比例下降、双重比例上升及认同中国人比例上升。 　　上述主张与认同变化源自两岸当局政策互动结果，大陆当局运用军事吓阻、外交制约及惠台措施，多管齐下；民进党则主张维持现状，宣称依据“宪法”、两岸关系条例处理两岸事务；同时被质疑推动去中国化措施，包括文化“台独”、柔性“台独”等渐进式“台独”策略，采取保守两岸经济社会文化交流政策。两岸当局对彼等政策之对应，皆是软硬兼施，采取“双元结构”的政策取向，政策互动结果是中国认同、支持统一比例上升，台湾认同、支持“台独”比例下降，足见过度激进“台独”路线，其政策效果适得其反。而大陆当局对台“硬更硬、软更软”策略，虽也产生相互抵消政策效果，但目前看来对于遏制“台独”、强化对中国认同已产生一定程度效果。＜nextpage＞ 　　五、回归中间路线 　　蔡英文执政两年，大陆当局不仅与圣多美、巴拿马及多明尼加建交；且排除台湾参与世界卫生组织大会、国际民航组织、国际刑警组织及国际钻石认证年会。停止“外交休兵”犹如滚雪球般的断交风潮似已展开，六个以“中华民国”或台湾驻外办事处名称被迫更改为台北办事处、甚至迁离当地国首都。早在政党轮替前，台湾当局政府部门曾经一度评估一旦两岸中止“外交休兵”，甚至减少十七个邦交国。近来大陆官媒《环球时报》直指让台湾当局“零邦交国”。果真如此，这将激发台湾民众敌对意识与反感，尽管大陆当局采取政府与人民、国家与社会区隔做法。 　　2016年“总统”大选，蔡英文宣称依据《“中华民国宪法”》、宪政体制处理两岸事务及主张维持现状而获胜。若独派联盟施压蔡英文于2020年“总统”大选采取“台独”激进路线，不仅无法获得中间选民支持，达到选票极大化的目标；同时也会酿致两岸关系濒临战争边缘之风险。事实证明，2000年“总统”大选，民进党获胜源自承认“中华民国”、主张新中间路线。2008年“总统”大选，民进党提出公投制宪及正常国家运动激进路线，“总统”候选人谢长廷所提“宪法共识”等温和中间路线并无法成为选战主轴，最终选票差距悬殊而败选。 　　民进党当局与大陆当局并无政治互信及建立共同政治基础，尽管双方皆认为已经尽“最大善意”及“最大让步”，但两岸关系仍然处于持续性僵持。两岸应逐步建立信任、累积善意，过度猜忌与批评实无助于关系改善。历史殷鉴不远，当李登辉提出“一国两区”、制定《国家统一纲领》及建置“国家统一委员会”时，陆方并未肯定，甚至有质疑为“国家不统一纲领”；当陈水扁提出“新中间路线”，力主通过《台湾前途决议文》依据“宪法”承认“中华民国”为台湾国号、建立两岸特殊关系、提出“四不一没有”政策、两岸政治统合新框架、共同建构“未来一中”、以“宪法”回应一中等等，大陆当局对其表示“听其言、观其行”。 　　蔡英文为争取“总统”大位，主张回归到宪政体制依据“宪法”及两岸关系条例处理两岸事务、主张维持现状。当选后并未再提出类似《公投“台独党纲”》主张“独立建国”、“中华民国”是外来政权的说法，反而呼吁大陆当局必须正视“中华民国”存在事实。　质言之，激进“台独”路线诉求固然有助于稳住深绿选民，但却无助于拓展中间选民，不利于民进党取得政权；唯有持守中间温和路线，始能达到选票极大化目标及维持相对稳定的两岸关系。