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郑永年：中国机构改革为什么要向社会分权？

http://www.CRNTT.com   2013-02-26 09:06:38

下放权力实现小政府和有效政府 　　也很显然，这种情况在中央层面也存在着。“大部制”改革首先在中央层面展开，然后再扩展到地方层面的。在中央层面，这一改革的第一步也是机构的整合。但机构整合之后，并没有真正放掉权力，政府的功能也没有减少。这尤其表现在发展和改革委员会的变化方面。顾名思义，发改委本来就是要做宏观发展和改革方案的。但是，现在这个机构已经演变成为无论是宏观还是微观都管理的庞大机构。其它部委机构也差不多，每次改革会取消一些部门，但每次改革之后，各种部门又会以各种方式重新出现。中央29个部委就有2000多个挂靠机构（根据前国家审计署审计长李金华的统计）。这是没有向社会分权的必然结果。直到前不久，国务院才根据广东等地方的经验，开始出台相关下放行政审批权的文件。 　　不向社会下放权力，就实现不了小政府和有效政府。但同样重要的是，必须指出，向社会分权的过程中，不能把社会过于理想化。很多人因为对政府行为不满，往往把社会过度理想化，相信一旦分权给社会，什么问题都解决了。这样的想法也不符合实际。实际上，“小政府、大社会”的概念在改革开放早期的1980年代就已经提出来了。当时有关方面想在海南省进行试验，但并没有结果。主要的原因并不是这个思路问题，而是因为当时社会力量还不发育。市场、社会，这些概念并非抽象，是长期历史发展的产物。也就是说，它们的产生、发展到成熟需要很长时间。 　　到今天，改革开放已经30多年了，中国社会发生了巨大的变迁。但即便如此，在很多地方，社会还是不发达，政府还是在操控一切。沿海地区经济发达，其社会力量远比其他地区发达。但即使在沿海地区，社会力量成长快，并不能简单地说社会就已经具备了能力来自我管理，或者有能力接受政府下放来的权力。 　　鉴于社会不够发育这种现状，广东等一些地方的现实主义方法就是设置“法定机构”。法定机构（statutory board）介于政府和社会之间，是一种半政府和半社会的机构，新加坡、香港等地相当流行。因为社会力量还没有发达起来，还没有能力来承担政府下放的权力，政府就首先把权力交给法定机构，由法定机构代表政府来行使权力。法定机构可以是永久性的，也可以是转型性的。在社会发育成长之后，法定机构就可以完全社会化，或者把权力移交给其他社会力量和组织。但也可以是永久性的，在一些领域，权力的行使需要政府的参与，法定机构就是政府和社会合作的平台。但可以预见，在今后相当长的一段历史时期里，现实地说，法定机构不失为政府分权于社会的最有效有序的方法。

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