如何打破截访恶循环

http://www.CRNTT.com   2012-12-10 11:33:34

中国社会科学院农村发展研究所教授、社会问题研究中心主任于建嵘：治本之策是彻底改革信访制度，建立民主法治 　　中评社北京12月10日讯／12月2日，《北京青年报》报道，该市朝阳区法院于11月底宣判一起外地进京截访人员非法拘禁案。来自河南长葛市的十名截访人员被判非法拘禁罪，主犯被判有期徒刑一年半，其余九人分别被判处几个月不等的刑期。网民热议“北京首次判决截访人员”报道之际，北京市高院澄清，媒体的报道不实，所涉案件尚未宣判。最新一期《新世纪》周刊（2012年12月10日出版）刊载社科院农村所社会问题研究中心主任于建嵘的评论文章表示，对于截访恶循环，治本之策是彻底改革信访制度，建立民主法治”，全文如下： 　　截访是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外，并强制带回原籍的行为。在中国现实政治生态中，截访的存在早已是公开的秘密，是信访维稳工作中的“潜规则”，是一种没有明文规则但却被默许的政府工作方式，是“接访”工作的重要组成部分。每到全国“两会”、国庆等“敏感”时期，都有大量来自各地的截访人员到北京布控，拦截当地的上访群众，以减少上访人员滞留北京及避免本地上访登记量的增加。 　　现实表明，当前截访活动的负面影响主要有三个方面：一是高额的经济成本，这已经成为不少地方政府尤其是基层政府的沉重负担。截一个上访者的费用，有时甚至足以解决其实际问题。 　　二是截访产生了严重的政治后果，其对上访民众基本权利的侵犯，直接异化了信访制度，在一定程度上造成了国家合法性的流失。更为严重的是，一些地方政府为了使截访更为有效，会不断地给中央或省市有关部门信访接待人员“好处”，以便及时了解上访民众信息，便于拦截；就算访民进入了信访部门的登记处，也可以通过花钱销号来改变登记状况。这种行为不仅明目张胆地堵塞了最高执政者的耳目，欺骗中央，而且在体制内部增加了一个腐败的来源。 　　三是因截访行为的存在，执政者试图用信访化解社会矛盾的制度安排被消解，甚至异化成为新的社会冲突制造点。上访民众是截访后果最直接的承担者，他们想尽一切办法避地方党政机关的“围追堵截”，有的甚至倾家荡产，好不容易来到北京或省会城市，却因为截访而无处申诉。更为恶劣的是，有的访民还因此被殴打，被限制人身自由，甚至被劳动教养。由此，截访虽然能暂时减少进京或进省的上访民众，保持首都或省会一时的“社会稳定”，但却不可能从根本上解决问题，反而制造更多矛盾。 　　从接访变成截访，是当前中国信访制度变异的重要表现。信访民众、信访官员、基层政府和中央政府等参与主体，都在运用这一制度进行博弈，将之作为追寻自身利益最大化的平台。但是，他们又都因此陷入各种困境，可以把这种困境称为“信访悖论”。 　　首先是中央政府层面在信访问题上已经面临诸多困境。中国共产党建立政权之初，最高决策者设立信访制度，其政治目标是多重的，不仅具有深化政权合法化、化解剧烈社会矛盾、贯彻政策和实现社会动员等功能，还可以实现对下级官员的非常规控制。然而，实践中很快出现一个重要后果，就是问题向中央集中。中共中央和国务院在1963年“关于加强人民来信来访工作的通知”中就承认了这个困难，要求省级党政机关加强对信访工作的领导，地方各级组织应当努力做到“就地解决”问题。从此之后，各种信访责任追究制变得越来越具体，也越来越严格。中央试图通过对地方党政机关施压来消解大量民众来京求决的制度效应，以确保信访的制度性目标实现。 　　但是，地方为了自身的政治利益，采取各种手段消解来自中央的压力，使信访的制度性目标发生异化，最后导致压力又转移到中央。中央要求把问题解决在基层，本意是希望地方政府解决上访民众的实际问题，纾解民怨，但层层压力之下，最直接的后果是地方想尽办法不让民众进京上访。 　　严苛的信访责任追究使得各级地方不得不把信访量作为最为重要的考核指标，层层往下施压，导致地方采取截访、销号来减少信访登记量，乃至用拘留、劳教，甚至判刑、连坐等手段压制上访人员。并不是说地方政府根本不想解决问题，很多问题是由于基层政府的不作为或乱作为造成的，也有不少是由于中央的政策造成的，并非地方政府能够解决。而不合理的权力结构和扭曲的激励机制促使地方官员往往选择简单粗暴的处理方式，常常激起更大的怨愤，甚至让一些无理上访者也因被打击而有了上访的有理缘由。 　　信访民众完全能够认识到地方与中央的前述困境和压力，利用这种困境和压力来维护自己的权益，乃至获得制度外的利益，也就成为一种理性选择。因此，地方越是压制上访，民众上访的动力就越大。很多人相信这个行动逻辑——对手（地方政府）怕什么，就偏偏做什么。不仅持续进京上访，甚至采取各式各样的“非正常上访”，例如到使馆区静坐、造访国家领导人驻地，甚至跳金水河、自焚等激烈手段，制造产生政治压力的事件。 　　结果是，地方采取更为严厉的办法,对待信访民众，民怨更加激烈，形成恶性循环。这样，信访制度从无用变成了有害，从减压阀变成了增压器。 　　要彻底改变截访乱相，打破前述恶性循环，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑；中期的法律治标之策是强化司法机关提供权利救济的责任和能力，通过司法渠道清理历史陈案；长期的政治治本之策，则是需要对信访制度进行彻底改革。 　　具体而言，可以将目前散存在各职能部门的信访资源集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院。不仅使信访工作获得一个有权力的主体，也使信访具备了应有的问责性，同时为人民代表走向专职化和人代会的实质化创造条件。 　　从更根本的意义上来说，要通过政治改革，建立权力受制约的政府、独立公正的司法，以及民主选举产生的代议机构，让社会各阶层都有自己的利益表达组织和渠道，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。