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郑永年:：中国政治的顶顶层设计问题

http://www.CRNTT.com   2012-08-28 09:00:10

第二是领导层的长远利益观。为了避免强人政治时代所发生的个人专制问题，中国进行了一系列的制度创新，例如限任制（主要领导人两个任期）、年龄限制（到了规定的年龄退出领导岗位）和干部交流（即一个干部在一个地方任职不能超过规定的期限）等等。这些制度都非常有效。中国尽管是共产党一党执政，但能够有效避免了个人专制、实行领导层世代交替。不过，另一方面，这些新的制度安排也有负面的效应，那就是领导层比较强调的是眼前利益，简单地说就是自己任期和年龄之内的利益，而较少考虑长远的利益。 　　第三是执行问题。现在很多场合，并非没有高层决策，而是高层制定的政策推行不下去，就是人们所说的“政令不出中南海”。政策执行不下去的原因要不就是决策本身的问题，要不就是官僚机构的执行能力问题。 慎防现有体制蜕化成个人专制 　　第四是防止现在的体制再次蜕化成为个人专制的可能性。这个问题现在并不严重。现在人们所担心的是相反的东西，即内部制衡过多，产生不了权威。但历史经验告诉我们，体制的蜕化也是有可能的。中共历史上也有强调集体领导的时候，在一些历史时期里，也有集体领导的实践，但最终还是未能制度化而演变成为毛泽东的个人专制。这里当然有毛泽东作为政治强人这一重要因素，但更多的是因为制度因素。这一点，邓小平在世时就讲得很清楚，即制度决定人的行为。 　　不难理解，就顶顶层设计来说，改革就是要克服这些现存体制所面临的问题。近来人们也在讨论如何找到切入可行的方法，来改进体制的运作。例如就高层集体领导体制，人们已经提出了是否减少政治局常委的人数，使得这个集体规模更小一些，责任更明确一些，效率更高一些。当然，也存在着其它可能的办法。 　　但是，不管常委规模有多小，只要是一个集体，就会出现责任和效率问题。从一些国家的经验看，设立委员会制度也很有效。例如可以设立国家政治委员会、国家经济社会委员会和国家安全委员会等。这方面对中国来说并不难。现在已经有各种领导小组。但领导小组的制度化水平不够高，它们往往是针对一些特别问题的特别机制安排，并且反映的是个别领导人的个人需要，并不能反映整个体系的需要。可以在领导小组的基础上发展成为委员会。较之现在一个领导、一个板块的做法，委员会制度有其巨大的政治优势。第一，委员会制度在继续满足集体领导和党内民主的需要的同时使得高层权力相对集中，提高决策的效率。第二，委员会制度可以实现高制度水平的常态化和实体化。第三，委员在不同委员会交叉任职，这样使得各委员超越本板块的利益而具有整体利益观，同时也使得各委员之间具有协调功能，克服部门主义，提高政策执行能力。 　　因为实行内部多元主义，顶顶层设计必须考虑到权力结构的平衡问题。现存的体制，在一些领域，权力过重，而在另一些领域，权力过轻，这导致了不平衡，产生了非常多的问题。例如，改革开放以来，实行经济和政治“两手抓”，也就是说权力大多配置在经济发展和政治稳定这两块，大部分权力都是存留在这两个领域。结果呢？中国是社会主义国家，社会建设应当放在首位，但这并没有反映到权力结构上。无论是法律还是其他制度方面，针对社会建设的权力小得可怜，制度建设很落后。在任何国家，权力结构上的既得利益不可避免，有了既得利益才能去追求自身的利益。问题在于在社会工作方面没有制度层面的既得利益，那么谁来追求社会利益呢？

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