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郑永年:中国社会管理的未来

http://www.CRNTT.com   2012-01-03 09:39:52  


 
县级政府被边缘化了

  从制度层面,人们也不难看到行政体制如何导致社会问题的。这里主要指的是行政层级问题。中国传统数千年,只有三级政府,即中央、省和县。但现在为五级政府,增加了二级,即处于省和县(包括县级市)之间的市,和乡级政府。这里还不包括改革开放政策实现后取消掉的生产大队和生产队,即现在的村级政府。现在村级村民委员会成为“自治”单位,不属于行政系统。现在看来,1980年代以来,就行政设置的改革来说,出现了两个主要的失误。一是设置了计划单列市。这一设置是为了强化中央对地方的控制。尽管从人事任命上来说,这个目标的确达到了,但也出现了其它很多行政方面的问题。另外一个失误是把原先的行署,即省政府的派出机构,改革成为一级政府实体。

  行政机构的这些变化对社会产生了怎样的影响?取消村级政府,设立村民自治不失为理性。它有利于社会力量的生存和发展。数千年历史上,村从来就是自治的。但今天的村民自治实际上是虚假的。尽管没有了村政府,但党的结构仍然存在,并且党组织和村民自治组织之间的关系没有理性化,演变成为一种矛盾的体制。村民选举要不不能反映党的利益,要不不能反映村民的利益。这里党的利益和村民的利益似乎处于对立状态。人们应当反思的是,执政党为什么会觉得自己的利益和社会的利益不同?执政党能够从传统“绅士”制度的经验中学到一些经验吗?绅士和乡民之间的关系也经常出现紧张,但远较现在党群关系和谐。

  最重要的问题是县级政府现在被边缘化了。这里既有设置问题,也有行政层级过多问题。从设置方面来说,有些县实在没有必要。很多县的人口非常少,西部内地有些县的人口竟只有两三万人,而这些县也同样设置了“五套班子”。要这两三万人来养活这个庞大的班子简直就是一件不可能的事情。在这些地方,贫穷和腐败共存就非常容易理解。从行政层级过多来说,一旦县级被边缘化,“黑社会化”就变得不可避免。这里“黑社会化”有两层意思。第一是县级政府本身的黑社会化,往往用黑社会的方式来治理县政。第二是县级政府和黑社会发展出千丝万缕的联系,诉诸于黑社会来解决问题。传统上,县政府是一线政府,最重要,县官由皇帝亲自任命。即使到了毛泽东时代,县委书记仍然是一个重要的政治角色。但现在尽管县政府仍然是最重要的一线政府,但其政治重要性荡然无存。在这样的情况下,如果不出现社会问题,人们才会觉得奇怪了。

  面对越来越严重的社会问题,从去年开始,中国高层开始正式强调社会管理。尽管从主观上说,社会管理要求人们从以往简单的“维稳”思路中解放出来。不过,现实地说,在很多方面,社会管理的内容还是非常缺失,很多党政官员仍然容易简单地把此理解成为社会控制,而且是基于暴力手段之上的控制。这种情况如果得不到纠正,和以往的“维稳”一样,社会管理反而会促使政府和人民、社会之间进入一个恶性互动模式。 


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