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中国要谨防基层政权“悬浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19

关于基层民主的创新主体，42.7%的受访者认为是各级党委政府，41.2%的受访者认为是基层群众，另外有12.2%的受访者认为是各级党委政府的领导人。从这个调查结果我们不难发现一个很有意思的现象，即赞成各级党委政府是创新主体的比例（42.7%）与赞成基层群众是创新主体的比例（41.2%）相当，近似的比例反映出人们对“创新主体是谁？”这个问题认识的分歧。 　　在基层民主的创新活动中，不管是主张党委政府是创新者，还是主张基层群众是创新者，受访者都认为，基层民主创新有其内在的规律，基层群众普遍存在着创新的动力，但这种潜在的冲动能否变成现实的创新行动，很大程度上依赖于当地党委政府甚至是上级党委政府的支持。 　　我们的调查显示，有近82.3%的受访者同意“基层民主创新形式的产生离不开基层群众的普遍要求”，有88%的受访者同意“基层民主创新形式的制度化、规范化离不开党委政府”。从这一调查结果来看，基层民主创新既离不开基层群众的内在冲动，同时创新形式的完善、推广又离不开当地党委政府的支持。但仍有少数基层干部将党的领导与基层民主对立起来，认为一旦实行直选，会冲击党的领导。 　　进一步讲，基层群众的民主要求只是作为一种潜在的动力，这种动力转变为现实的政治力量还需要一个环节，那就是基层干部的决策。基层干部作出民主改革的决策需要勇气、魄力和胆识，需要一种政治敏锐性和“自我革命”精神，正如有的基层领导同志所言，基层民主把干部的任用权交给了党员群众，“是革自己的命”。由此，我们不难发现，当前基层民主的创新都带有某些行政先导色彩，或者叫“一把手主导型”，假如主要领导人改变了，或者是领导人的看法和注意力改变了，基层民主改革可能会转向或调头。如何避免“人走政息”，使基层民主改革可持续发展是我们需要解决的长期性问题，为此我们应及时将一些做法制度化、规范化、程序化，并相继出台一系列政策，这些政策应具有相对稳定性。只有这样，才能在很大程度上克服“人走政息”的局面，即使换成另外一位领导也会沿用已经制定的政策，继续将民主改革推进下去。（作者为中共中央党校政法部副教授） 后税费时代：基层权力“悬浮”之忧 　　要寻找并构筑县级政权的“支撑点”，我认为，现行体制、制度等需要进行一定的调整。这主要在两方面，即在地方自治原则上打造责任政府，以及给予农民平等的权利 　　什么是真正的基层政权 　　目前，我国最基层的政权组织是乡镇政权，它包括党委、政府、人大、政协等“四套班子”，代表国家公权力对广大农村地区进行治理。在农业税取消后，原乡镇政府的“主要工作”已经消失，与农民的直接冲突也相应减少，应该说是缓和了农村地区的社会矛盾。但现在有人担心，后税费时代的基层权力已经“悬浮”起来，乡镇政权正在走向“不作为”，这使得基层治理的能力严重弱化。 　　这个问题我认为无需过多担心，相反，这正是考虑重新划分国家行政权力与民众自治权力边界的好时机。国家建制性行政权力下沉到乡镇一级，是新中国的“特色”，与威权主义政治生态相关，并非我国历史上和目前世界大多数国家的常态。设立乡镇一级政府，不仅代表公权力对传统乡村自治权的“入侵”，也让国家财政背上了沉重的包袱。而权力“悬浮”，也许正说明乡村治理不一定非需要设立乡镇政权不可。 　　实际上，我认为我国真正的基层政权应该是县级政权。一方面，乡镇政权没有司法权力，是不完整的，而县级政权是最基层的完整政权；另一方面，县的地域和人口比较适中，可以作为一个“综合体经济体”来较为平衡地发展经济和统筹财政，而乡镇则做不到这一点。因此，县级政权才是我们国家直接面对民众的基层完整政权，“郡县治，则天下治，郡县安，则天下安。” 　　哪些支撑点已经“不合时宜” 　　在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。它的合法性来源于中央政权自上而下的授权，它以国家力量为后盾并在压力体制下同时成为国家政权机器的重要而基础性的组成部分。在我看来，这就是新中国成立以来直至目前县级政权的“支撑点”所在。但是，这种支撑逻辑下的县政，更多的是一种维护社会“刚性稳定”的强制性力量，除了经济建设之外，民众自发的、自觉的制度性社会、文化力量和支撑点尚难以找到。我们认为，随着我国改革开放30多年宏观经济、政治体制及县域内部经济、社会力量的发展变化，为确保基层政权的稳固，这一点正是我们应该着力改造的。 　　首先，传统的思想意识形态、政治语言已经不能“合理”地解释社会所有现象，而执政党并未能及时将其调整或更新到适应社会发展的程度，也没有找到既符合实际不过于“理想”、又能代表人类进步方向的核心价值观。很多底层人民在对现实不满时，因为没有掌握新的政治理论资源，就会转而用传统政治语汇来要求自己的权利，并怀念起过去贫穷但“平等”的时代。这在底层民众较多的农村、县域，影响则更为深刻。这其实是一种倒退，要“警惕右，更要警惕左”，因此不太可能依靠传统意识形态来作为县级政权的支撑点。 　　其次，执政者实际上已经越来越依靠经济发展成就来获得合法性。尽管这也存在很大的隐患，但因为经济总量的增长和宣传作用，目前在国家层面还足以维持。县级政权在民众认同和稳定性上也有异曲同工之妙。在经济发达地区，县级财政收入很好的地方，民众参与分享经济发展成就的程度较高，政府提供给本地人的公共服务产品和社会福利较多，本地人还是比较拥护当地政权。与此同时，外地打工群众却不能得到同等待遇，就很难作为一个整体融入当地，常常成为当地治安等问题的“隐患”。而在经济不发达甚至贫困的地区，就很难依靠经济成就来作为县级政权的支撑点。 　　再次，尽管村民自治代表了民主的方向，但作为一种基层民主，它只局限在村内部，并且受到大的制度环境如土地集体所有制、村党支部的领导作用等的限制。作为一种自上而下的权威体制内生成的“自治制度”，村民自治还不足以支撑县级政权，哪怕是乡镇政权。 　　到哪去寻找中国基层政权支撑点 　　要寻找并构筑县级政权的“支撑点”，我认为，现行体制、制度等需要进行一定的调整。这主要在两方面，即在地方自治原则上打造责任政府，以及给予农民平等的权利。

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