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邓聿文：地方政府已成一个利益集团

http://www.CRNTT.com   2012-10-19 11:16:35

所谓政府的自利性，是指政府除了具有管理公共事物的属性外，还具有追求自身利益最大化的属性。它包括政府中的一切组织和个人寻求自身利益最大化的举动，比如对权力、金钱等的追求。在这两起事例中，地方政府就赤裸裸地以政府公司的面目而出现，已完全沦为在市场中逐利的企业，与一般企业的行为无异，甚至还不如一般企业对市场道德的遵守。 　　对于地方政府和部门的公司化自利行为，有学者曾将其解释为中国经济高速增长的一个决定性因素。这在某种程度上也不能说完全不对。改革开放以来的中国现代化，是地方政府导向的现代化，在社会资源缺位的情况下，地方政府成为拉动现代化的最大动力，因而，其表现出一定的自利性也很正常。然而，以追求经济增长特别是财政收入为最高动力的政府逐利化或公司化，虽然在某些时候能够带来社会财富的大幅增加，也能够提高社会成员的福利水平，但在社会治理方面，在社会整体利益上，它更多带来的是灾难。 　　原因在于，政府变成公司，与一般市场上的公司不同，如果说，后者还要受到市场中一系列的合约和规则所制约和支配，政府公司则没有这些限制。因为政府是市场规则和合约的制定者和执行者，因而政府拥有一般市场公司根本不具有的强制权力。另外，公司为了取得利润，还要善待消费者，得到一个好的社会评价，虽然多数时候单个消费者的力量不如公司，但他如果觉得没有受到公司的应有尊重，完全可以用脚投票，然而，政府公司则不在乎这些。所以，政府的公司化会带来如下后果：假如政府和民众的利益具有暂时一致性，政府公司化或能给民众带来福利的改善；假如政府跟民众的利益不一致，政府公司化首先是要保证政府这个公司利益的最大化，与“公司”利益无关的东西都会统统靠边站，甚至被清除。这时候的政府，就不再是为民服务的政府，虽然它还打着为民服务的旗号。而在多数情况下，政府呈现给社会的是后者。高速公路的迟迟不愿取消收费就是如此。 　　以郑州黄河公路大桥为例，该大桥开始是以政府还贷的形式收费，收了10年，后来变身企业，成为经营性大桥，又收了4年，到此，其政府贷款已经还完，按理，该免费通行。然而它不，河南省政府搬出了2004年国务院公布的《收费公路管理条例》，该条例有这样的规定：政府还贷公路的收费期限最长不超过20年，经营性公路的收费期限最长不超过25年。河南省政府说，按经营性公路计算，郑州黄河大桥还可以继续收费不超过25年，一直费到2020年。鉴此，在2008年的审计报告中，审计署曾对其以违规定论，指出它共多收了16年的过路过桥费。对审计署的警告以及此后社会对其取消收费的呼吁，河南省政府却充耳不闻，一点都不在乎。要不是去年国家五部委开展对公路乱收费的清理，河南省政府恐怕还得继续收下去。 　　地方政府为什么敢不买审计署的账？因为它能利用相关制度和政策的缺陷为自己撑腰。正如审计署批评的，一些地方政府和交通部门从自身利益出发，把收费公路作为融资平台，将政府还贷公路随意转为经营性公路：一方面，经营企业从地方政府批准的高收费期限和收费标准上获取收益，用来再投资政府指定的其它项目及弥补财政经费等；另一方面，地方政府也从包括公路等各种投资活动、企业经营收益中获得税收收入等。我国对高速公路实行的是特殊经营制度，只有取得特殊经营许可权的企业才可从事高速公路的修建、经营和管理，而政府一般把特殊经营许可权赋予给政府控股的企业或与政府有相当关系之企业。他们在政府的收费还贷快到期时，往往利用《收费公路管理条例》的漏洞，通过转让经营权、或者将其他项目债务并入收费公路等方式，变更公路性质，把政府还贷公路变成企业经营性公路，从而得以继续收费，而且比原来的时限更长。像郑州黄河公路大桥，河南省交通厅早在2000年8月，以资产作为家底，组建成立了河南高速公路发展有限责任公司，同年12月，该公司又以最大股东身份，入主新成立的中原高速公路股份有限公司。2003年，中原高速进入A股市场。通过这样几经转手，黄河公路大桥成为了资本市场上的优质资产。

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