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农村“三块地”改革路径隐忧

http://www.CRNTT.com   2015-12-12 08:17:44

中评社北京12月12日电／近一年来农村“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度）的改革步伐在加快，一是由中央直接推动，去年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，要在全国选取一些县市，暂停相关法律条款进行“农村三块地”的改革尝试；二是全国广泛推进，今年2月，全国各个省（市、自治区）都至少选一个点，全国共选定33个试点县(市、区)分别选定一个主体开展改革试点。 　　改革的进展 　　财新网刊登浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰文章表示，各地的改革实施方案都已经上报并获得通过，但是在实践层面，各试点地区的推进速度完全不一样，宅基地与征地制度的改革鲜有动作，目前的突破都来自于集体经营性建设用地入市部分的改革。 　　先是浙江省德清县于8月19日以协议方式出让一宗集体经营性建设用地，并允许该宗土地使用权获得者以集体建设用地使用权为担保物申请并获得抵押贷款，随后于9月9日以拍卖方式出让一宗集体经营性建设用地。在之前的8月27日，第一块集体经营性建设用地的拍卖已经在贵州省湄潭县落槌，该县又于9月8日将五块集体经营性建设用地挂牌上市。 　　冷热不均的改革进展说明集体经营性建设用地有着更多的改革先天优势：一是集体建设用地入市改革在法律上障碍最小。实际上，集体建设用地使用权在不同主体之间发生转移在法律上并非完全禁止，《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。乡镇企业的土地就是集体经营性用地，它在过去只限于破产兼并情况下不同使用者之间的转移，如转让、出租等方式，过去这些年大量乡镇企业退出的建设用地就是通过这些方式得以处置。此次各地的改革选取存量的原集体经营性建设用地，以村集体为主体实施出让，是综合阻力最小的一个选择。如德清出让的两块地分别是原来闲置的厂房用地和矿区，湄潭拍卖的是废弃砖厂。 　　二是产权关系比较简单，操作阻力小。这些土地都已经长期闲置废弃，产权关系相对好处理，集体或者已经收回，或者通过与原土地使用者洽商收回，然后以集体组织为主体实施出让，交易成本小，操作起来比较简单。 　　三是集体建设用地入市流转的改革在各地已经有过很多尝试。1990年起国土资源部就安排了芜湖等几个城市开展相关试点，最近这些年来还出现了诸如嘉兴的“两分两换”、成都的“联建”和重庆的“地票交易“以及广东以省政府令颁布实施的本省流转办法等多种尝试。 　　在这几重便利之下，集体经营性建设用地流转起步相对简单，先锁定存量的经营性建设用地，使其没有法律上的障碍，再以公开出让形式进行就可以。 　　下一步改革的难题 　　文章分析，与之相比，宅基地管理制度与征地制度改革就艰难很多。 　　按照十八届三中全会的提法，宅基地管理制度改革的思路是“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。在过去各地宅基地管理制度变革的尝试中，却一直走不出无偿分配、集体内流动的老路，结果老人退不出、新人继续扩，成为“人减地增”的主要原因。由于没有自行解决渠道，越来越大的宅基地规模，迫使管理部门只好把它打包在集体建设用地的大概念下，通过“增减挂钩”的方式，将其复垦并把发展权转移到城市边缘使用，这已经完全突破了宅基地管理的含义。一些地方搞了看似改革的集体内部拍卖宅基地方式，却无法从根本上解决村民宅基地福利的代际公平问题，也无法解决大量闲置宅基地处理问题。而一旦要提起宅基地的自行流转入市，就会遭遇到各种以土地是农民最后福利、农民在城市资本面前没有保护自己的能力、要防止农民流民化等为理由的反对。对于试点地区而言，宅基地的福利性分配方式和物权性质的使用权如何协调，无偿获得的宅基地如何有偿退出，新的分配和退出方式如何确保代际公平、区域公平和利益分配公平，都是一堆待破解的难题。更何况国土资源部公开要求“转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题”，实质上，改革空间非常逼仄，不放开需求端，存量大量的宅基地如何消化？ 　　征地制度改革方向似乎明确，但是却一样找不到出路。从十七届三中全会决定中的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”，到十八届三中全会决定中的“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制“。征地制度改革大致方向应该是以后只征收公益性用地，新增经营性建设用地不征收，同时征地的补偿标准提高，补偿方式多样化。提高补偿标准相对好操作，地方资金能支持就好操作。只是征地范围缩小后腾出的新增经营性建设用地以何种方式进入市场变成难题，由于不征收为国有就只能走集体经营性建设用地入市途径。这样无疑突破了目前各地尝试的存量经营性建设用地入市的做法，不符合国土资源部“入市范围限定在存量用地”提法，另外也有违三块地分头改革，互不打通的说法。 　　至于已经逐步开展的集体经营性建设用地入市改革试点，在接下来的实践中会遇到越来越多的技术性难题。比如，不考虑集体所有与国家所有的性质差别，参照国有土地出让的管理程序对集体经营性建设用地入市进行管理是否合理；不反思国有土地上所有者与管理者混淆的利益分配混乱格局，不去进一步厘清租、税、费关系，从而建立其符合现代产权与管理制度的集体土地收益分配机制，而是再次建立一个概念与比例都无法解释清楚的土地增值收益调节金的做法。 　　从最简单的开始，由易而难，渐进式改革，是中国改革到今天的常用方式。但是，它也容易导致问题往后积累，无法得到彻底解决。从三块地的改革次序和做法来看，不仅是渐进式改革，而且就已经改革的内容来看，比如收益调节金的做法，更多是一种技术性的改进做法，而不是制度性的改革思路。 　　现有思路堪忧的前景 　　文章认为，选择技术性改进并不能完全怪地方政府，作为对改革定调子布大局的中央部门在各种关键问题上只有一些含糊的概念，而不给出清晰的界定和明确的做法，但是在具体操作上又不断提出技术性改进的约束条件，并通过批覆方案的方式对地方改革思路进行各种或明或暗的限制。 　　在中央有关部门决定开展三块地改革试点之初，就提出坚守“土地公有制性质不能改变，耕地红线不能突破、农民利益不能受损”的三条改革底线，遵从“封闭运行、风险可控”的原则。三条底线不突破相对好理解，落实风险可控的原则缺乏具体说明，只是通过批覆方案来体现中央来实现风险把握的目标。一方面停掉相关法律似乎允许地方进行各种尝试，一方面又要求提交方案给中央批覆，这就导致试点各地区不断猜测中央对改革的最大边界，在具体操作上变成猜测中央部门的主要官员和主管官员对改革内容认知的边界，按照媒体的说法， 33个试点区县曾经多次上报区域内农村土地改革的框架方案，但是均因为“过于激进”未被批覆。最终，获批的是改革工作领导小组认为“相对温和”的版本，“破法改革”带来的巨大想象空间在操作中慢慢坍缩。这种批覆方案的做法，看似允许地方有自身特色地去制定改革方案，实质上还是体现上层对改革的理解。 　　更具体地，破法并不代表真正放开思路，各地在做方案之前中央部门就提出许多改革限制，比如要求宅基地改革不能向城镇居民转让，集体建设用地流转入市限定在经营性建设用地范围，需要符合“规划与用途管制”的前提，征地制度改革限于提高补偿标准与丰富补偿形式等。但这些限制的理由并不是从改革的基本理念和坚实的理论基础出发，仅仅是一些不经解释的简单的官方限制，既不能服众，更是把改革方案困住。

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