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从收入分配视角看深化分税制财政体制改革

http://www.CRNTT.com   2014-10-15 09:29:41

深化以共享税为收入分配主体的分税制财政体制改革 　　文章指出，随着营改增的推进，中央和地方财政收入关系的调整，倒逼着分税制财政体制的调整，否则，地方的事情和财力不匹配，地方财政的职能作用就难以发挥，因此，分税制财政体制改革必须进一步深化。而以共享税为主体的收入分配体系的建立为深化分税制改革奠定了良好的基础，提高了财力保障。 　　第一，厘清中央和地方政府的事权。厘清事权难在中央和地方的共有事权。分税制的前提是划分事权，而这又是分税制的难点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了在中央和地方事权中，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，把区域性公共服务作为地方事权，这种划分相对比较容易，也容易被各方接受。难点是中央和地方的共同事权，仅把部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，这种划分太笼统，涵盖的范围太狭窄，许多事权责任主体不明确，操作的难度大。而实际上中国目前许多事权责任主体在中央而主要由地方承担的，像社会保障、义务教育，这是公民的基本权利，关系到人口的流动和统一市场的建立，即使作为共同事权，责任主体也在中央而不是地方；又如环境保护和治理，仅靠地方是难以胜任的，更要靠中央来协调和统筹安排，对这些事权也要有相对明确的划分，只有这样，中央和地方的事权才能厘清。当然，中央和地方的共同事权划分也是相对的，随着国家财力的变化、政策发展和宏观调控的需要，中央和地方的共同事权的范围可以调整，承担责任的重点适当向中央倾斜或向地方倾斜，由中央或地方承担更多的事权和责任。 　　第二，按照事权和财力相适应的原则划分中央和地方的财政收入。事权相对明确了，必须有相应的财力作为保障，事权才能履行和实现，而以共享税为主体的收入分配体系更有利于收入的划分，为中央和地方事权的履行提供保障。在具体的财力分配中，中央和地方财政收入的划分必须以现行的收入划分为基础，随着营改增的推进，以共享税为主体的收入分配体系建立以后，财力更多向中央财政集中，这倒逼中央和地方财政收入的调整，调整的方式主要是增值税分成比例的调整，分成比例根据中央和地方承担的事权，中央财政作一定的让渡，适当向地方倾斜，提高地方财政的分成比例，如将目前的增值税中央和地方共享分成比例75:25调整为60:40或50:50等。其他的税收收入归属可以在原有的基础上保持不变，以维护分税制财政体制的连续性和稳定性。至于今后新开征的税种，根据税种的属性进行分配，如用于环境保护和治理的环境保护税应作为中央和地方共享税，房地产税应作为地方税等，把事权和财力结合起来划分中央和地方的财政收入。 　　第三，构建中央和地方的财政转移支付制度，把中央的事权通过“委托—代理”的形式委托地方行使。中央和地方的事权相对清晰了，财力分配也明确了，要确保分税制财政体制的运行，还必须建立和完善中央和地方财政转移支付制度，否则地方政府的事情难以履行，区域均衡发展和基本公共服务均等化也难以实现。同时，由于区域的多样性和发展的不平衡性，即使是中央的事权或者中央和地方共同事权，具体的实施也要靠地方来履行，或由地方政府来履行更有效率、更符合实际。而以共享税为主体的收入分配体系也为中央集中财力，建立转移支付制度，履行事权提高了基础和条件，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。这样不仅事权履行有财力保障，更重要的是事权的履行有责任主体。 　　由此可见，建立以共享税为主体的收入分配体系把税制改革、财政体制改革和政府职能的履行更好结合起来，使税制改革和财政体制改革相适应，使事权履行和财力保障相适应，是适应中国分税制改革要求的必然选择。

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