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谁为地方债最后买单

http://www.CRNTT.com   2011-07-13 11:31:07

对于未来几年的债务风险，根据审计署的报告，我们大致估计出了2011－2015年，地方政府各年需要归还的债务本息以及债务余额（见表1）。 　　审计报告显示，2010年，地方政府债务余额中，政府负有偿还责任的占到62.6%，负有担保责任的占到21.8%，其他相关债务占15.6%。如果未来5年新增债务量不大，政府债务责任的比重变化应该也不会很大，因此我们可以估计出2011-2015年，地方政府负有偿还责任和担保责任的债务（见表2）。 　　负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。我们根据地方政府财政收入、财政支出以及地方政府债务余额与每年的还本付息额，大致推算出中国地方政府2011-2015年的债务率、债务依存度、偿债率等指标（见表3），发现2011年是地方债务风险最高的一年，以后几年会逐渐趋于稳定，风险也会相对下降。如果考虑到6万多亿元的国债和3800多亿的乡镇政府债务，债务风险的概率就会上升。 　　面对巨额的债务风险，尽管地方政府的融资方式多种多样，但是考虑到在目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免地作为“最后支付人”进行兜底，因此，地方政府独立举债将加大地方政府向中央政府转嫁债务风险的可能性。 　　■ 地方债风险向中央转移  　　地方债务风险的高企不能简单归咎于地方政府、银行或者企业的责任，而是存在深刻的体制性问题。在财政分权化改革赋予了地方政府过多的地方经济发展重任的同时，中央政府与地方政府在金融稳定目标上存在着激励不相容和责任不对称现象。这意味着国有金融对于地方政府而言已经蜕变成为一块典型的“公共地”，从而存在地方政府对国有银行“过度放牧”的激励。 　　尽管在改革深化过程中，一般国有企业的行政色彩越来越淡，但政府对国有商业银行的行政控制却与日俱增。 　　从金融资源的支配角度看，国家作为银行的实际控制者就可以很便利地干预银行的信贷业务，使之成为政策性融资的工具。地方政府通过干预国有银行，地方机构掠夺国有金融资源为支撑本地就业水平和其他社会职能的国有企业乃至其他性质的企业融资。因此，只要地方政府承担着地方经济增长责任，只要地方政府官员政绩评价体系不实施彻底变革，那么要求地方政府不再干预国有银行分支机构只不过是一种良好的愿望而已。即便是国有银行能够从国有企业注资主体位置上解脱出来，也难免被安排到非国有企业的支持体的“位子”上去。 　　另外，银行还需要代替财政向资不抵债的国有企业发放贷款弥补国有企业的亏损，出现所谓的“银行资金财政化”。因此，银行在相当长一段时间内扮演了“第二财政”的角色。比如，城投公司或者地方融资平台主要通过商业银行贷款的方式进行融资，同时其发行的债券也多被银行购买。在地方融资平台的融资过程中，地方政府以担保人的角色出现。这样地方政府、商业银行和地方融资平台存在着利益关联性，从而导致权益人和债务人被绑架在了一起。 　　这样看来，上级政府对下级政府实际上承担着无限责任，由财政或有债务形成的财政压力，会由基层政府向上层层传递，压力最终势必汇聚到中央政府。从国际经验看，地方政府，特别是大的省、市债务违约风险往往会演化为区域性、甚至是全国性金融恐慌。为防止事态恶化，损害国家债信，中央政府不得不对其进行救助。被救助的地方政府将部分或者全部债务成本成功转嫁给中央政府。 　　在中国，尽管中央政府不断出台政策控制地方债的风险，但地方政府多是当地城市商业银行等地方性金融机构的最大股东，地方政府通过对控股和全资的地方金融机构的干预，存在借款垫付地方债务的现象。所以，如果规模不是很大的话，地方债务造成的坏账可能会威胁到地方商业银行和信用社，但是对银行体系和金融体系的威胁不会很严重。因此，县级平台违约被救助的概率较低。当省、市级的地方政府风险达到一定程度并转化为公共风险或公共危机时,通常会出现“病急乱投医”的情景,或由央行再贷款、资产剥离,或由财政买单、赤字货币化,实际上最后都是民众买单。 　　从财政方面来看，地方政府的债务风险可以由地方政府掌控的国有企业作为资产担保，或者土地转让收入作为担保资产，为地方平台进行融资。如果地方平台发生风险，有担保或者抵押资产进行清偿。

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