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农村“三块地”改革路径隐忧

http://www.CRNTT.com   2015-12-12 08:17:44

在集体经营性建设用地入市改革上，虽然提出“同地同权同价”的概念，但是“同”到底是什么内涵并无解释，同地本身就很难理解；同权，是指现状是同样的经营性建设用地使用权，还是指通过农村土地规划体制的改革赋予农村土地同等获得发展权的机会；同价，是同样的价格，还是同样的价格形成机制。更有甚者，什么是集体经营性建设用地也没有界定清楚，因为现实中并没有这一类土地，按照现有法律，集体土地只可用于三类建设用途：乡镇企业、宅基地以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设。就这三类用途来看，只有乡镇企业用地符合经营性的概念，但是这是从可入市流转的土地来源来理解，如果仅此范围进行改革实质意义不大，因为农村建设用地按照现状大概只有十分之一属于这个范畴，更何况过去这些年此类土地已经通过各种方式得以重新利用，改革空间有限。大量空闲的宅基地与集体公共设施和公益事业用地如果不能纳入集体经营性建设用地入市范围，对于解决当前村庄用地存量过大、效率低下并无意义。要改变这一点只需要把经营性界定为在入市之前通过规划调整，把要入市的集体土地调整为经营性就可以，不管它之前是宅基地还是集体公共用地甚至是新增建设用地。 　　在宅基地改革上，限制宅基地的流转去向，仅限于在集体内部转让，却不解决已经获得宅基地的村民再通过流转获得宅基地后面临的“一户多宅”违法困境，也没有考虑到本可以无偿得到宅基地的村民为何要通过转让获得他人宅基地的理由。可以说 ，不修改“一户多宅”的限制，不改变无偿分配宅基地的制度，集体内部转让并没有任何实质意义。如果集体内部转让允许“一户多宅”，也就等于不再认同宅基地的福利性质，再继续以逆城镇化问题为由不允许向城镇居民转让，既无理论基础，又由于市场去向受限而限制价格的体现，实质又把转让的意愿给抑制住。另外，何谓逆城镇化问题，逆城镇化带来的问题与每年浪费大量土地用于新增农村人口宅基地带来的问题孰大孰小，都语焉不详，更没有理论和具体的研究结论来说明农民一定会滥用赋予给他的流转权利随意处置宅基地，更罔顾过去这些年各地都已经允许集体内部流转，却得到近年来平均每年村庄用地扩张三十多万亩的惨淡结局。 　　在征地制度改革问题上，缩小征地范围，提高补偿标准和丰富补偿方式大思路并无问题，更需要考虑的是地方政府支出增加的现实会限制它主动且积极地去提高和丰富，完善司法救济反而更为重要。而一直没有任何一方挑明的关键问题是，缩小征地范围后的新增建设用地以何种方式进入市场配置的问题，既然不征收，那就似乎只剩下以集体新增土地入市的途径，这就不得不与集体经营性建设用地入市改革配合在一起，也就说明集体经营性建设用地的土地来源不应该再限定在存量的且是经营性的乡镇企业用地上。但各方心照不宣地绕着这个问题走，并不利于改革的下一步推进，毕竟试点地方缩小了征地范围又不能以集体建设用地入市，各类经营项目不能获得土地从而限制地方经济发展，这也不是改革本意。 　　模糊的改革概念却不配套明确的解释与操作方案，地方不断试探改革边界，引起大量不必要的交易成本和时间损耗，而一些关键问题由于改革思路不清晰甚至是人为限制导致改革实质缺乏空间，改革前景堪忧。 　　改革必须树立整体的制度性思路 　　文章指出，当前的集体土地制度存在的众多问题已经不是一些技术性的改进可以解决的，真正的改革还必须从大局，从宏观，从整体入手，建立起制度性改革的理念，并辅之以全面的改革措施。 　　基于不同的理念，会产生不同的改革出发点，或者说是技术性改进还是制度性改革的取向会不同，会实质性地决定改革的具体操作和实践结果。比如集体经营性建设用地入市问题，即使都是在符合规划与用途管制前提下，针对不同的改革出发点会又不同的方案：如果以减少冲击、最大程度地符合当前法规为考虑，就会自然得到存量乡镇企业用地入市的方案，而且两个前提条件都满足；如果以减少农村大量闲置建设用地、提高利用效率为出发点，就应该考虑存量的三类集体建设用地都可以入市，用途管制已经满足，只需要通过规划用途调整，把闲置的宅基地（通过有偿退出得到）和集体公共用地改变为经营性用途，在满足两个前提条件下能有效盘活存量；如果是以鼓励农村发展为出发点，为适合农村新产业发展需要，在有需求的地方甚至可以考虑新增经营性用途的建设用地给集体，符合两个前提同时保证农村发展需要，其实十七届三中全会已经给出了基本的思路——“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，浙江每年都在下发历史文化村落保护利用新增建设用地指标，随着农村电商和乡村旅游的发展，这种需求将会越来越多；如果以农民平等分享城市发展成果为出发点，就应该考虑与征地制度改革结合，将缩小征地范围腾出的新增经营性建设用地直接赋权给集体入市或者直接利用。 　　同样，宅基地管理制度的改革，如果以不突破当前法规为出发点，各地只能考虑有偿退出的尝试，却由于缺乏退出后的灵活利用可能而使得政策不能成为一个闭环，有偿推出最终可能会无法长期推行；如果以盘活土地提高利用效率为出发点，就应该面对农村人口减少，存量宅基地规模足够大且在不断扩大的现实，通过放活需求，体现价值来推动其利用。 　　现在的集体土地制度改革不注重改革的制度性方向，更通过所谓操作上的规范要求逐步把改革变成技术性改进，这个特征不解决，改革难以为继。而改革的制度性方向的确定恰恰可以通过中国经济改革的大方向与土地制度的根本目标来完成：一是市场在资源配置中的决定性作用，要创造真正的市场而不是一堆限制条件下连需求都不存在的扭曲市场；二是土地资源的高效利用，任何有利于提高利用效率的政策都不应该先摒弃在考虑之外；三是社会公平，确保集体与国有土地在利用权利上的平等，又保证农民和集体组织在土地收益分配上与城市土地的平等，建立真正的城乡一体化市场。 　　总有一些观点看似关切现实，考虑操作性，认为强调理念与思路改革，不考虑现实是无法在中国行得通的。这种关切现实实质上往往最不顾现实，比如人减地增如何破解，几十年下来没有任何进展，恰恰是不拓展改革思路导致。也有一种意见认为，放开了现有的农民的意识跟不上，实际上只要相信人对于自身财产的责任心，相信人对于自身权利的保护诉求，就应该看到制度性改革只要符合人的基本理性就是没有大方向问题。当年恢复高考对中国教育与科技发展带来的积极影响，对社会平等的实质意义，比保持工农兵学员方式有着天壤之别。 　　集体土地制度改革能否成功，决定性的因素不在于如何严谨求稳，不是说不重要，而是要担心掩藏在其后的技术性改进的本质，真正要推进改革，还是需要回归到树立更高远的改革理念，建立起更开放的改革思路，扎扎实实进行制度性的改革道路上。

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