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郑永年:中国内部环境变迁及其对外交的影响

http://www.CRNTT.com   2012-02-21 09:21:18

第四是“外交决策的分散化”。中国尽管理论上仍然是中央集权制度，而且是一党政治，但这绝对不是说，中国的外交决策是集中的。正如中国的外交过程中出现多元利益，其外交决策的角色也是多元的。人们随便就可以指出很多和外交相关的官僚组织和结构，包括外交部、中联部、国防部、商务部、国家安全部、地方政府、大型国有企业等等。 　　外交决策角色多元化在其他很多国家也是如此。中国所不同于其他国家的，在于缺失有效的协调和整合机制。这主要表现在两个层面。首先，在官僚层面，中国行政等级的至关重要性，妨碍了官僚层面的协调整合，也就是缺少横向整合机制。在中国，上述所说的所有这些机构都处于同一行政级别，也就是部级。既然是同一等级，那么就是互不从属，谁也不用听从谁。各自为政是所有这些官僚机构的通病。 　　但在像美国那样的国家，一旦一个机构被指定为某一外交领域的主导机构，那么其他机构都必须为该一结构服务，受该一机构指挥，即使它们和该机构属同一行政级别，甚至高于该机构。也就是说，一个“部”级单位会要求听从一个“局”级单位。但在中国，这种情况则可能是天方夜谭。 没有横向更缺纵向整合 　　其次，更为重要的是，在最高层面，中国不存在一个类似于美国的“总统国家安全委员会”。这种“顶层设计”就是要在前面的横向整合的基础上实现纵向整合。在横向整合机制上，如果说各个官僚机构代表不同的制度利益，那么横向整合出来的利益很可能是各种利益体的整合。但是在外交事务上，各种官僚利益的整合，并不见得能够代表国家整体利益，或者国家利益，这就要求在此基础上的纵向整合。“国家安全委员会”就扮演了这个角色。 　　中国表面上看也有类似的“顶层设计”，即存在着国家“外事领导小组”。但在实际层面，外事领导小组不可和“国家安全委员会”相提并论。后者是一个庞大的实体，而前者充其量是一个“电话中心”，或者会议召集机构。在上世纪末，也有一段时间提出了要设立“国家安全委员会”的建议，并且也进行了争论。但由于各种原因，这个理念没有能够转变成制度。 　　在横向整合缺失，而纵向整合不存在的情况下，很容易产生两种情形。第一就是各自的官僚机构自行决策，再提升为国家的决策。中国的很多外交政策很难说是国家的决策，而是各官僚机构追求自我利益的结果。不同官僚结构出台不同的外交政策，它们往往是互相矛盾，互相冲突。第二，高层的外交意志（如果有的话）很难成为政策，更不用说能够有效实施下去了。在毛泽东和邓小平“强人政治”时代，这种情况还不突出，因为尽管也缺失制度机制，但他们总可以通过人事任命制度，来任命能够执行自己的政策意志的官员。但在后强人政治时代，没有一个领导人可以随心所欲地任命可以执行自己政策意志的官员了。 　　在一定程度上说，所有这些“化”的出现和存在很难避免，也不是异常。但如果这些“化”的负面后果不能加以克服和消化，那么受损的必然是国家整体利益。实际上，在越来越多的领域，中国外交和国家安全行为上，“国家利益”的概念正在被虚无化，甚至感觉不到其存在。也就是说，很难用“国家利益”的概念来理解中国的外交和国家安全行为。这种现象当然必须得到改变。在来自外部国际环境的挑战越来越甚的情况下，克服内部环境变化对外交的负面影响变得更加迫切。外部环境往往超出中国的控制，但内部环境则是可以通过改革来加以控制的。如何改革内部外交政策环境，当是人们需要深入研究的课题。

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