【 第1页 第2页 】

亚洲互联互通：中国的战略、政策与行动

http://www.CRNTT.com   2016-02-09 07:33:56

亚洲地区互联互通机制存在的主要问题 　　文章分析，亚洲地区互联互通建设取得了较好的发展，特别是东盟之间以及东盟与中国之间的互联互通取得了良好的进展，明显地提升了区域内外基础设施、规则制度、人员往来等多层次的互联互通水平，较好地促进了区域经济发展、结构优化、政治互信以及社会融合等；但是，亚洲地区互联互通体制整体处在初步发展阶段，存在较多的现实问题。 　　互联互通政治互信基础较为薄弱，缺乏良好的“要约—反馈”机制。一是东盟内部的政治互信仍有待夯实。东盟基于共同体目标，提出了2020年实现基础设施、规则制度以及人员交往等互联互通规划三大目标，后来提出提前在2015年完成。从目前的状况下，这三大目标可能是难以在2015年完成的。最为主要的原因是东盟国家政治体系近期相对不稳，特别是泰国、缅甸等国家政治稳定性较差，同时，东盟内部因为经济发达程度及经济结构差异性大而缺乏新的共识基础，使得互联互通的政治基础逐步弱化。 　　二是APEC互联互通层面的政治基础更多是形式性的。一是APEC本身就是一个非正式的国际组织，领导人宣言更多是倡议性的，而不具有任何法律约束力。二是APEC成员经济体的内在差异性更大，对互联互通的理解与诉求大相径庭，缺乏扎实的经济基础和政治关联性。三是APEC经济体地域分布过广，互联互通更多是规划、标准、制度以及人员等软件层面的互联互通。 　　三是对中国的地位存有疑虑。由于中国凭借强大的经济实力，已经成为亚洲地区互联互通的核心枢纽国或中心国，逐步形成了“轴—辐”互联互通格局，但是，东盟、东北亚、中亚、南亚等与中国的政治安全互信关系仍有待加强，各方对华战略疑虑制约了双方间互联互通诸多合作项目和机制的开展。以东盟为例，东盟国家一方面希望借力中国推进互联互通，促进增长、就业和社会发展，另一方面又担忧对中国产生过大的依赖性或引发经济安全问题，互联互通合作中隐藏着地缘政治与安全的深层次制约因素，部分经济体与中国合作推进互联互通的政治意愿不足。 　　这三个层面的因素制约了亚洲地区基于中国为中心的互联互通体制建设，从而未能形成一种良好的“要约—反馈”机制。这种机制的建立必须考虑到东盟内部、东盟与中国，以及以中国为中心的亚洲互联互通国际合作机制的“双向参与性”以及“利益多维性”，必须考虑相关利益方是在一个动态博弈过程中，需要考虑每次要约及其反馈机制。⑧这种机制的三个基本条件在政治互信基础不足的条件下目前是较难达成的：一是双方具有绝对的政治安全互信；二是利益具有较大的交集，且交集中的利益分配差异性较小；三是至少一方对合作具有迫切的现实需求。 　　互联互通缺乏四大经济基础，内在发展机制缺乏，可持续性较弱。基于关联经济理论，互联互通通过巩固地理空间以及政治经济的统一性和整体性，逐步形成区域生产网络和分工体系，是创造统一大市场和保持国际市场充分进入的物质基础。一般而言，区域互联互通及一体化需要四个基础条件：一是优化资源配置，提高成员国及区域的竞争力；二是通过交互与合作稳定异质性的挑战，异质性应该收敛；三是确保成员国及区域对国际市场的充分进入，不会产生同质竞争；四是一体化的体制机制具有内在的经济可持续性。 　　根据一般的经验，互联互通主要包括基础设施、规则制度以及人员交往等三个领域。其中，基础设施互联互通具有更为广泛的政治、经济以及社会意义，但亚洲地区的互联互通特别是基础设施的互联互通缺乏扎实的内生可持续发展基础。原因主要是：第一，亚洲地区的产业结构更多具有同质性和相互竞争性，互联互通可能导致内在的竞争更加激烈，而不是强化区域的整体竞争力；第二，亚洲地区各个经济体发展模式与水平以及政治、社会、文化等异质性太大，这是互联互通的最大制约；第三，亚洲地区特别是东亚、南亚等主要是以美欧日作为主要的市场，互联互通能否形成合理的产业分工体系和经济带使得东亚、南亚作为一个整体保持国际市场的充分进入，目前仍存较大的不确定性；最后，基础设施互联互通建设经济可行性和可持续性有待观察，亚洲基础设施互联互通面临明显的经济问题（一是融资可得性小，资金缺口大；二是运作机制涉及多方利益，效率低下；三是成本收益性差，很多基础设施可能是亏本）。 　　互联互通面临三要素关联困境，缺乏统一规划与推进机制。互联互通实际上是基于关联经济理论而演化出来的区域经济一体化的有效促进机制，但是，关联经济实际上是区位要素、增长要素以及战略要素三者之间的有效统一，是短期目标和长远规划的有效融合。⑨但是，在关联经济的三个要素的短期和长期匹配中，三者的组合变幻莫测，从而使得短期的操作实施与长期的远景目标经常产生错配，整体难以建立具有广泛共识、具有较强执行力的规划与建设体系。 　　亚洲地区的互联互通是这个错配问题的典型代表。以东盟为例，其长远的目标是形成政治、经济和安全的共同体，在区域内部以及与区域外相关伙伴国实现互联互通，促进区域经济增长和一体化。再以中国为例，中国的互联互通涉及更多更广，仅以基础设施为例，目标是一个“轴—辐”框架，面向东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚、俄罗斯等，与东盟的互联互通可能是中国与外部世界互联互通的一个部分，主要是基于政治外交和经济发展模式的需要，而对增长的诉求并不是特别强烈。这种区位、战略和增长要素的不同，就使得东盟和中国在互联互通的长短安排上存在实质性的差异，比如东盟首先致力于东盟公路网建设，中国则将泛亚高速铁路网络作为第一目标。东盟将中国与其互联互通机制建设视为“局部制度设计”，而“这种局部制度设计是为（中国）宏观大局战略提供微观支持的”。比如，中国与泰国的高铁项目的反覆一定程度上就是这种错配的表现。 　　互联互通存在多重动态国际博弈，面临巨大的地缘政治约束。亚洲地区互联互通涉及到国际政治经济体系的重大核心矛盾体：中日韩（美）、中俄、中国与东盟、中日韩与东盟（及美国）、中国与印度及巴基斯坦、东盟与印度、东盟与美国、南海问题以及美国亚太战略等。可以说，亚太地区是国际政治经济体系最为复杂和微妙的区域，是一个“嵌套、重叠的多边地区”，存在多重动态国际博弈，这使得亚洲地区互联互通不得不考虑地缘政治的各种约束及其相关的影响。 　　以东盟为例，其互联互通本应与中国强化合作最为有利，但是，东盟一直在中、日和美之间纠缠，不愿意过度依靠中国，本质上反映了中、日、美在东盟问题上的复杂博弈，具有结构和制度复杂性。以湄公河次区域合作为例，湄公—日本峰会多次举行，湄公河流域五国——越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国和日本多次就湄公河次区域的互联互通及一体化进行深入的交流与合作。在促进湄公河流域互联互通方面，日本强调发展“东—西经济走廊”和“南部经济走廊”，借“亚洲货运公路”倡议推进湄公河地区贸易便利化和关税现代化改革，在“东盟智联网”倡议下帮助湄公河国家发展信息通讯基础设施，日本将为每个湄公河流域国家和整个湄公河地区设计“工业化战略”。而美国连续多年成为对湄公河地区的投资大国，随着其重返亚太战略的实施，东盟地区的国际博弈格局将更为复杂。 　　亚洲互联互通缺乏系统性的融资安排。尽管亚洲各国和地区性组织在互联互通建设的投资融资方面做了很多努力，但是现有的融资方式依然存在着过于单一、公共部门主导和资金缺口大等诸多问题和挑战。 　　一是亚洲互联互通融资方式过于单一。当前亚洲互联互通建设，主要依赖于亚洲开发银行、区域大国政府提供优惠贷款及援助资金来支持。互联互通项目往往规模大、周期长，需要专门化的融资安排与风险配置，这种单一的融资渠道和有限的融资额度难以满足快速发展的互联互通建设要求，无法为基础设施项目融到足够的资金，更无法解决“货币错配”和“时间错配”问题。造成亚洲特别是东亚地区融资缺口的主要原因是两个方面：一方面，各国的境内基础设施融资需求巨大，具有一定的资金“挤占效应”，使得互联互通及其跨境基础设施、融资渠道和额度无法得到满足；另一方面，亚洲区域特别是东盟地区缺少专业化的基础设施互联互通融资机构和融资机制安排。 　　二是亚洲互联互通融资方式主要由公共部门主导。缺乏专业机构使得亚洲互联互通融资主要由政府主导，以东盟地区为例，中国与东盟的基础设施互联互通项目资金来源是中国政府，2011年前10年中国政府提供了150亿美元信贷支持了东盟50多个建设项目，其后基于中国─东盟互联互通合作委员会的成立，又追加100亿美元。另据亚洲开发银行统计，在亚洲基础设施项目融资里，来自私人部门的投资仅占20%。 　　三是亚洲互联互通融资方式导致资金缺口较大。以基础设施的互联互通为例，据亚洲开发银行估计，2010-2020年，亚洲地区总共需要投入约8万亿美元，用于各国在能源、交通、电信、供水和卫生方面的基础设施建设。 　　中国的应对之策 　　文章提出，一些东盟国家认为，中国与东盟的互联互通实际上是宏观大局战略安排中的局部制度设计，但是，中国本质上仍未将局部制度设计作为宏观战略的微观支撑。作为互联互通的枢纽国，中国已经在亚洲地区的互联互通建设中占据天然的核心地位，但是，整体而言，目前中国与周边地区的互联互通更多是分散化、碎片化以及应付性的格局，缺乏较强的战略性、主动性和针对性。中国需要在“一带一路”战略的指导下，以周边地区特别是东盟地区的互联互通作为抓手，运筹帷幄，有序推进，强化合作，重在融合，突出重点，坚持区域与双边并举，创新投融资机制，加快推进技术标准的统一，构建亚洲地区特别是中国与东盟地区的互联互通新格局。 　　注重战略安排。在“一带一路”战略和构建开放型经济新体制的指导下，注重大国外交、周边外交有效融合，将外交、政治以及经济（特别是“一带一路”战略和构建开放型经济新体制）有效统一，从而打破中国与东盟及周边国家的互联互通建设分散化和碎片化的状态，形成中国与东盟地区的互联互通新战略。 　　注重整体规划。以双边及多边合作为基础，形成以中国为中心，立足周边、辐射亚太的互联互通规划设计，建立基础设施、规则制度、信息、资本流通、服务网络及相关配套产业链相互融合的互联互通框架，完善与周边国家地区、“一带一路”沿线国家的互联互通针对性机制。 　　注重内外互动。以互联互通作为支撑力量，将中国与东盟地区的互联互通新机制和国内经济发展模式转型、产业结构调整有效融合。以基础设施建设为龙头，把中国与周边和亚太国家的市场、融资、技术、劳务、环境、监管优势结合起来，将十分有力地促进国内大市场和亚太大市场的高水平对接，刺激域内消费需求，优化市场环境和结构布局，产生更大的经济发展效果，促进发展模式转型。 　　注重“软硬”结合。中国与周边地区的互联互通主要集中于基础设施方面的互联，而“软件”层面的互通则存在较大的提升空间。未来，亚洲地区特别是中国与东盟地区在规则制度、人员、文化等软件方面的互联互通需要逐步深化，形成物理性互联互通和“软件性”互联互通协调发展共同促进的格局。比如，泰国等对中国与东盟国家签证制度的不对等待遇具有较大意见。 　　注重促进机制建设。一是强化互联互通的机制化建设。目前，中国缺乏互联互通建设的机制化安排，比如，中国与东盟互联互通合作委员会并没有发挥实质性作用，更多仍是依靠峰会的领导人沟通。二是加强次区域的合作。目前，次区域互联互通促进机制较少，主要是大湄公河次区域合作、中亚区域合作机制等，而更大范围或更具针对性的次区域互联互通促进机制缺乏。三是构建互联互通的融资新机制。目前，互联互通的资金安排仍然有限，主要依靠政府部门和亚洲开发银行，但市场化的融资机制诸如基础设施投资基金、债务市场、长期股权投资市场等较为缺乏，中国应该加快亚洲基础设施投资银行、丝路基金等多边开发性金融机构的建设，同时大力发展基础设施投资基金、产业投资基金和区域股权与债券市场，夯实互联互通的融资基础。四是强化民间互联互通的交流机制，促进中国与亚洲地区特别是东盟地区的民间社会文化往来，促进双方的沟通与交流，夯实互联互通的社会基础。最后是强化互联互通的统一协调机制。建立健全可以推动合作、对成员行为具有一定管理能力的正式机制，以协调各方利益、解决双边及多边纠纷，逐步建立统一的协调合作机制和机构。

【 第1页 第2页 】