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郑永年：中国体制创新经验的现实启示

http://www.CRNTT.com   2013-09-03 10:04:55

1984年开始的城市改革，走的也是体制创新这个思路。城市改革主要内容是国有企业体制改革。但是要改革这个庞大的既得利益，无论从物质利益还是意识形态层面，几乎是不可能的。当时改革者的策略就是，国有企业动不了就先不要动。国企改革早期主要是内部的改革，而且是分权让利，就是政府给于企业更多的自主权和经济上的好处，并没有从结构上对国有企业制度进行改革。城市改革的重点在于制度创新，即容许在现有的国有企业体制外面，产生和发展出一个非国有部门来。这个非国有部门体制，在早期是以个体户为主的民营企业，后来外资企业特别是港台的企业加入进来，壮大了力量。 制造促成改革的压力 　　1990年代初，国有企业开始大面积亏损。到1990年代中期，国有企业改制最终被提到政府的最高议程。为什么这个时候可以改革国有企业了？主要是非国有部门的发展（民营和外资企业）为国有企业改制提供了物质上和制度上的条件。物质条件就是非国有部门有能力消化国有企业改制所产生的大量成本，例如下岗工人的就业，非国有部门吸收了数千万从国有企业改制而失去工作的工人。同时，非国有部门的发展，也为政府提供大量的财政资源，为政府改革国有企业提高了财政条件。 　　制度创新更表现在中央地方关系的改革方面。无论从那个角度来说，中央地方关系在中国各方面的制度发展过程中占据重要地位。和国有企业改革一样，在中央地方关系中，中央政府首先实行的是分权让利，把更多的权力和利益（主要是经济层面的）让渡给地方政府。中央向地方大规模分权，为地方的制度创新创造了条件。无论在毛泽东时代还是在邓小平时代，中央地方关系的一般规律是，激进的分权必然导致危机，就是平常所说的“乱”。但不能机械地把“乱”视为是单纯的负面现象。“乱”是危机，但也是改革的机会和动力。无论在什么地方，体制改革要有压力，没有压力，不会有改革的动力。1980年代的中央向地方的分权让利，结果就是中央政府面临巨大的财政危机。 　　从这个角度上来说，当时的改革者为自己“制造”了一场足够使得他们下大决心进行改革的危机，可谓“壮士断臂”之举。实际上，向地方分权会导致“乱”，改革者非常了解这样的结果。但为什么他们还要竭力去推动分权呢？这就是他们的改革策略。危机导致改革，改革促成制度改革和创新。分权所造成的危机，促成了中央政府在1994年进行分税制改革，确立了新的税制。此后，中央政府比较顺利地进行了1998年的中央银行制度改革，和“抓大放小”的国有企业体制改革。财政税收、金融和国有企业体制的所有这些改革，重新构造了中央地方关系。

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