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郑永年：中国新政治生态下的政治改革

http://www.CRNTT.com   2012-11-13 09:33:39

如何塑造一个行动性政党？ 　　政治如何从无为转型成为有为？也就是说如何塑造一个行动性政党？中国现在所面临的问题主要是内部多元主义所带来的过多的内部制约。要有效减少内部制约，一些重要方面的改革不可避免。 　　第一，中国迫切需要在退休制度的基础上再进一步建立政治退出制度。中国的领导人往往是退而不休。退休之后，尽管没有了正式的职位，但仍然通过各种方式行使着原来的职位所赋予他的权力，继续干预现存领导层的权力行使。在缺失政治退出制度的情况下，这些年来非正式政治有了很大的发展。因为正式制度的改革不到位，而非正式制度在快速发展，中国政治制度的能力正以前所未有的速度衰退。因此，要建立政治退出制度，大大减少非正式制度对正式制度的制约和影响。在任何国家，非正式制度在一定程度上不可避免，但如果非正式制度过度，不仅会有效制约正式制度的运作，发展到一定程度，也会瘫痪正式制度。至少在外界来看，中国除了一套正式制度在台面上运作，人们很容易感觉得到其他隐形的制度的存在和运作。有人称其为“影子政府”或者“影子政党”。 　　第二，要建立新的制度来确保形成能够支持新领导人进行有效决策和政策实施的执政团队。无论是总统制还是内阁制度，强调的都是一个强有力的执政团队。例如在实行内阁制的国家，内阁就是总理（首相）的执政团队。而在总统制国家，例如美国，实行的是所谓的“政党分赃制”，即总统有权任命支持他的政党成员为部长，组成执政团队。今天，西方的执政团队也面临挑战，尤其是多党制国家，内阁往往是由多党组成的联合内阁，各党派在内阁里面互相制约，经常造成政府运作的低效率。如果考虑到国会和议会的制约，西方国家的行政权力的有效性更会成为问题。但不管怎样，在这些制度里，政治责任是非常明确的。总统和总理可以任命部长，也可以解雇部长。 　　中国和西方的制度不同。尽管强调集体领导，但并不存在西方那样的内阁制。人们可从两个层面来看。首先是政治局及其常委，这是最重要的第一层面的内阁。这是因为中国共产党并不是西方类型的政党，执政党掌管重大政策的决定及其实施权。其次是国务院，是行政部门。无论是政治局的总书记还是国务院总理都没有可能组成自己的执政团队，因为这个执政团队是集体选择（选拔）出来的。在今天，他们往往是党内不同利益妥协的结果。实际上，在执政团队的选拔方面已经越来越呈现出政治化的倾向，即权力的分配倾向于为了增进各种个别利益而非执政党的整体利益。因为没有自己的执政团队，无论是总书记还是总理都很难决策和执行政策，已经造成了执政党和政府不作为、既得利益和官僚坐大的局面。因此，中国需要给各级领导形成自己的执政团队的权力，也就是名副其实的“领导班子”。行动型领导班子的形成是有效决策和政策实施的前提条件。这里，人们不应当把执政团队视为传统意义上的“派系”和“山头”。执政团队当然有可能演变成“派系”和“山头”，但这可以通过其他的制度设计来制约和避免，例如限任制（两届）和政治退出制度。

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