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郑永年：中央地方关系与中国改革新动力

http://www.CRNTT.com   2010-08-31 11:36:25

九十年代的制度改革 九十年代中期之后的改革也是从中央地方关系入手的。最典型的就是1994年的分税制和1998年的中央银行制度的改革，这两大改革直接影响到中央地方关系。这段时期是改革开放以来有关中央地方关系制度建设最重要的时期。此前中国也经历了中央地方关系的改革，但改革很少涉及到制度层面的变迁。分税制和中央银行制度改革是制度层面的。实际上，在任何国家，尽管改革的动力往往是自下而上的，但国家层面的制度建设都必须自上而下来进行。九十年代的集权并不是像以往那样的简单集权，它是有选择性的集权，也就是试图集中应当属于中央的权力，而下放应当属于地方的权力。 　　 　　这次改革的另外一个意义就是，当强人政治不再的时候，改革就要从制度入手。无论是毛泽东和邓小平，他们都具有强人政治的特点，他们有很大的能力来动员改革支持力量，无论是地方力量还是社会力量。同时他们也能控制被动员起来的力量，就是说，地方动员和社会动员不至于导向不稳定。但是，在强人政治过去之后，政治人物要做到这一点就比较困难，制度性的改革因此变得非常重要。 　　这段时期还特别值得一提的就是军队和商业的分离。此前，军商关系变得异常复杂，产生了无穷的问题。鉴于军队在中国政治过程中的重要性，外界甚至觉得中国没有任何办法来解决这个问题了。但很显然，当时的领导层动员了一切尽可能的制度力量，非常有效地解决了这个问题。这表明，既得利益并不是一个大问题，只要有足够强大的政治意志，中国的政治机制是有能力动员进行改革事业的力量的。 　　造成目前局势的是九十年代中期以后的集权。前面所述，当时围绕着分税制和中央银行制度的中央集权改革非常有必要，导致了很多领域重要的制度建设。问题在于，在这之后，改革没有深入，很多配套制度没有到位（例如中央和地方的权力和责任的分配）。更为重要的，每当地方出现一些问题，中央就用收权来解决。不用说政治领域的权力，就连经济、社会、环保等等方面的权力都呈现出集权的趋势。这样就出现两方面的大问题。一方面，权力集中到中央，但责任并没有集中起来，于是造成了权力和责任的严重脱节。地方严重缺失承担责任的能力，尤其是财政能力，只好另外开辟途径，无限制地闯入医疗、教育和房地产等等社会领域，造成了地方和社会的严重对立。另一方面，中央集权并不表明中央领导层的权力。中央权力同样分散在各官僚机构之中（这是当时毛泽东所痛恨的情况），而各机构集中起来的无限的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形式式的既得利益集团。

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