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郑永年:中国机构改革为什么要向社会分权?

http://www.CRNTT.com   2013-02-26 09:06:38  


 
下放权力实现小政府和有效政府

  也很显然,这种情况在中央层面也存在着。“大部制”改革首先在中央层面展开,然后再扩展到地方层面的。在中央层面,这一改革的第一步也是机构的整合。但机构整合之后,并没有真正放掉权力,政府的功能也没有减少。这尤其表现在发展和改革委员会的变化方面。顾名思义,发改委本来就是要做宏观发展和改革方案的。但是,现在这个机构已经演变成为无论是宏观还是微观都管理的庞大机构。其它部委机构也差不多,每次改革会取消一些部门,但每次改革之后,各种部门又会以各种方式重新出现。中央29个部委就有2000多个挂靠机构(根据前国家审计署审计长李金华的统计)。这是没有向社会分权的必然结果。直到前不久,国务院才根据广东等地方的经验,开始出台相关下放行政审批权的文件。

  不向社会下放权力,就实现不了小政府和有效政府。但同样重要的是,必须指出,向社会分权的过程中,不能把社会过于理想化。很多人因为对政府行为不满,往往把社会过度理想化,相信一旦分权给社会,什么问题都解决了。这样的想法也不符合实际。实际上,“小政府、大社会”的概念在改革开放早期的1980年代就已经提出来了。当时有关方面想在海南省进行试验,但并没有结果。主要的原因并不是这个思路问题,而是因为当时社会力量还不发育。市场、社会,这些概念并非抽象,是长期历史发展的产物。也就是说,它们的产生、发展到成熟需要很长时间。

  到今天,改革开放已经30多年了,中国社会发生了巨大的变迁。但即便如此,在很多地方,社会还是不发达,政府还是在操控一切。沿海地区经济发达,其社会力量远比其他地区发达。但即使在沿海地区,社会力量成长快,并不能简单地说社会就已经具备了能力来自我管理,或者有能力接受政府下放来的权力。

  鉴于社会不够发育这种现状,广东等一些地方的现实主义方法就是设置“法定机构”。法定机构(statutory board)介于政府和社会之间,是一种半政府和半社会的机构,新加坡、香港等地相当流行。因为社会力量还没有发达起来,还没有能力来承担政府下放的权力,政府就首先把权力交给法定机构,由法定机构代表政府来行使权力。法定机构可以是永久性的,也可以是转型性的。在社会发育成长之后,法定机构就可以完全社会化,或者把权力移交给其他社会力量和组织。但也可以是永久性的,在一些领域,权力的行使需要政府的参与,法定机构就是政府和社会合作的平台。但可以预见,在今后相当长的一段历史时期里,现实地说,法定机构不失为政府分权于社会的最有效有序的方法。 


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